十八大以来，中国在外交上奋发有为，战略指导性和发展联动性明显加强，以“一带一路”的伟大构想最为突出。不久前，经国务院授权，国家发改委、外交部和商务部联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，国内外舆论高度期待的“一带一路”规划终于掀开了她神秘的面纱。正如其名字所强调的那样，这个规划更多属于未来的“愿景”和“行动计划”，还是一个大概的框架思路，并没有形成成熟的“路线图”。尤其是在对外关系层面，既没有明确提出“一带一路”的最终目标，也没有讲清楚中国的战略意图，只是泛泛强调秉持和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的理念，坚持共商、共建、共享的原则，全方位推进务实合作，打造政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。因此，在愿景和行动计划出台后，一个亟待解决的现实问题是，“一带一路”的抓手是什么？应该从何处着手呢？

　　一、重项目，更重制度

　　自从习近平总书记提出“一带一路”的伟大构想以来，在国内外引发了广泛的讨论，尤其是各个地方政府十分积极。在2015年的地方两会中，31个省份在政府工作报告中提及“一带一路”，积极参与、主动融入成为各地的共同态度。其中，许多省份明确了本地在“一带一路”战略中的角色和定位，例如，北京提出立足国际交往中心定位，主动融入国家“一带一路”战略；广东提出“争当21世纪海上丝绸之路建设排头兵”；海南提出“打造成21世纪海上丝绸之路的重要战略支点”等。很多人把“一带一路”更多理解为“优惠政策”或“重点项目”，认为“一带一路”是一个世纪工程，意味着一系列投资庞大的工程项目，中央政府必然给予众多“优惠政策”，只要参与其中，就能获得难得的发展机会。很多地方省市之所以如此积极地参与到“一带一路”中，就是看到了“一带一路”战略蕴含的巨大发展机会，希望能够获得更多的优惠政策和财政拨款项目。

　　三十多年前的对外开放是以“优惠政策”和“重点项目”驱动的，设立特区，争取政策，运营项目，成了各级政府习以为常的执政思维。因此，在理解“一带一路”伟大构想时，很多人也就习惯性地认为这是新一轮“优惠政策”和“重点项目”的启动，很多省市自治区都希望在这一个大工程中分得较大一块蛋糕。毫无疑问，作为一项宏伟的世纪工程，“一带一路”的确需要一些规模庞大的工程项目，包含基础设施建设投资、政策调整、项目规划等众多内容。然而，这些项目在性质上不过是一些“示范项目”、带有引导性的“种子工程”，不是以对外援助为核心，更不是所谓的“中国版的马歇尔计划”，这是由“一带一路”的基本区情所决定的。

　　与三十多年前的那一轮对外开放强调开放东南沿海地区不同，“一带一路”在强调全方位开放的同时，更侧重东北、西北和西南内陆地区和沿边地区的对外开放，特别是侧重与周边发展中国家的互联互通。东部沿海地区的对外开放是一场优势资源配置的重组，只要设计好重点项目，搭配好优惠政策，来自发达国家的资金、人才、服务、信息等生产要素就会在这些地区聚集，经济社会发展的目标很容易就能够实现。然而，对“一带一路”所覆盖的广大内陆地区和沿边地区而言，幅员辽阔，人烟稀少，基础设施落后，信息闭塞，经济地理学规律决定了这些地区并非是资金、人才、服务所青睐的地区，重点项目和优惠政策在这些地区很难形成“增长极”效应，任何资金注入和人才投入都可能陷入亏损运营的“无底洞”。因此，“一带一路”建设不应延续以往的“优惠政策”和“重点项目”驱动模式，必须另寻其他思路和抓手，制度创新应该是破解“一带一路”难题的关键，主要基于三点理由：

　　首先，制度创新是治理“马太效应”的“转换器”。受经济地理学规律的影响，“一带一路”沿线地区面临的最大问题是“马太效应”。世界各国经济发展都遵循经济资源和要素向沿海地区集中的规律，“一带一路”既要善加利用“马太效应”，让资源和要素配置实现向沿线地区汇集，也要善于治理“马太效应”，防止出现两极分化。因此，要通过制度创新实现制度梯次搭配，让发达地区和沿线中心城市建立更高水平的“自由贸易区”、“经济示范区”、“金融创新试验区”等制度体系，塑造带动沿线国家和地区发展的“增长极”效应。同时，赋予内陆沿边地区更大的自主权，在跨境经济合作区、人才制度、投资管理制度、贸易管理制度等方面给予更大的自由裁量权，增强其自我发展的能力。

　　其次，制度创新是增强地区发展吸引力的“发动机”。“一带一路”尽管是由中国倡议，但绝非中国一家之事，也超出了中国国家能力所及的范围，需要沿线国家共商、共建、共享，在本质上是一种国际公共产品。在全球化时代，一切资源和要素都奉行“用脚投票”的自由流动原则，哪里的制度环境好，该地区的国际吸引力就强，资源和要素就往哪里集中，地区发展就获得了强大的动力。因此，“一带一路”的成功，从根本上取决于沿线国家和地区的吸引力，取决于沿线地区的制度是否实现了创新，只有依靠制度创新，释放制度红利，才能真正给“一带一路”安装上强大的“发动机”，带动“一带一路”强劲延伸。

　　再次，制度创新是推进机制化整合的“催化剂”。目前，在“一带一路”沿线国家不是缺乏合作机制，而是合作机制过多，甚至出现“制度过剩”的问题，除了大量的双边协调合作机制外，还建立了上海合作组织（SCO）、中国－东盟“10+1”、亚太经合组织（APEC）、亚欧会议（ASEM）、亚洲合作对话（ACD）、亚信会议（CICA）、中阿合作论坛、中国－海合会战略对话、大湄公河次区域（GMS）经济合作、中亚区域经济合作（CAREC）等众多多边合作机制，在沿线国家已经形成了密密麻麻的机制化网络。如何依托“一带一路”的构想，通过制度创新，推进现有双边、多边以及次区域、次国家层次的众多机制实现互联互通，也是“一带一路”努力的重点方向。

　　二、关键在于制度性互联互通

　　重视“一带一路”的制度创新，关键在于推进“一带一路”沿线国家的制度性互联互通。相比基础设施的互联互通，制度性互联互通更为根本。因为“一带一路”沿线国家均有着古老的文明，语言差异、民族差异、宗教差异、国情差异等导致在价值观念、组织体制、运行机制甚至微观的管理规范等方面存在着很大的差异，有着深深的鸿沟，还有很多看不见的习俗、规范和惯例等存在于不同国家和地区民众内心深处，要想克服这些制度性障碍，打通“一带一路”沿线国家互联互通，让资源、要素和信息等在这一共通的平台上得到充分释放，并不是一件容易的事情。

　　制度性互联互通的前提是信息互联互通，没有信息的自由流动和优化配置，制度性互联互通就缺乏前进的动力。由于上一轮全球化主要是依托海洋展开的，沿海地区和大中城市获得了信息资源的优先配置，驱动沿海城市之间通过互联互通建立起了信息联动的网络和平台，全世界大中城市之间的“信息鸿沟”已经大大缩小，无论是巴黎的时尚风情，还是纽约的资本市场变动，都会以即时联动的方式迅速传播到世界各个城市，所有城市只要参与这一网络，就能立即被此种强大的信息磁极效应所驱动，实现资源的世界范围优化配置。然而，对于“一带一路”沿线国家来说，大多数国家属于内陆地区，是全球化浪潮的薄弱环节，也是信息互联互通的薄弱环节，互联网的普及率较低，彼此对对方的了解也十分初级，不仅风土人情十分陌生，就连山川地理等自然风光也所知甚少。因此，在推动制度性互联互通之前，首先要推动交通、通讯和能源等基础设施的互联互通，通过基础设施互联互通实现“天堑变通途”，通过一些关键项目、关键节点和关键工程打通彼此联系的障碍，为推进制度性互联互通创造必要的前提。

　　在推动基础设施互联互通基础上，首要的是建立通常的信息流动和管理制度。信息沟通和管理制度是制度性互联互通的首要环节，决定着其他制度性互联互通的成败。随着一些基础设施互联互通重大项目的推进，“一带一路”沿线国家之间的信息交流和沟通也会变得更加迅捷，一些好的合作项目固然可以更加便利，但也会使得一些安全威胁和挑战变得更加紧迫。比如在中亚地区的基地组织等恐怖主义势力，在基础设施没有实现互联互通之前，要想到其他国家从事恐怖主义活动，需要跨越高原雪山，交通十分不便利，恶劣的自然条件限制了恐怖主义活动的破坏力。随着交通和通信基础设施的改善，也会让这些势力开展恐怖活动变得十分便利。为了有效管控信息流动带来的挑战，需要建立“一带一路”信息管理制度体系，对一些关键项目的进展情况及其可能的影响提前做好预判，加强相应配套管理制度建设，确保“一带一路”建设进展情况存在的问题能够及时反映出来。要重视建立不同驻外机构之间信息共享体系，注意了解各国的项目合作意向等信息，跟踪反馈项目执行情况和有关问题。在此基础上，要建立“一带一路”大数据库，通过数据源收集、编码、加工以及系统化，实现数据信息的同步化和全覆盖，作为推动“一带一路”治理体系的重要支撑，为推进“一带一路”建设提供强大的数据信息支持，避免发生误判和被动。

　　在加强信息共享体系基础上，还要重视加强不同国家在同一领域中的管理制度与规范的衔接，尤其是建立督促检查工作制度，把抓落实放到与制定建设规划同等重要的位置，将督促检查工作作为重要的保障措施贯穿于推进实施“一带一路”的全过程。在不同议题领域，各国的管理制度和管理规范千差万别，对“一带一路”建设造成极大掣肘。在制度性衔接没有到位的情况下，要提醒相关公民、法人和企业注意做好前期调研，主动适应制度性落差，防止陷入“制度陷阱”。“一带一路”沿线国家的政府和管理部门要做好制度性互联互通的对话和沟通，不断缩小制度性差异，降低交易费用，为推动“一带一路”沿线国家的合作提供顺畅的制度体系。以铁路管理制度为例，“一带一路”沿线国家不仅轨道标准不同，管理制度和规范也存在很大差异，如何实现“书同文，车同轨”本身就是一个极其艰难的事情。要切实重视不同制度的差异，在合作共赢的精神指导下，推动建立共同管理制度体系。

　　更为重要的是，目前在“一带一路”沿线地区，已经存在大量的区域合作机制倡议，有些机制已经开展了很多年，积累了丰富的经验。推动“一带一路”制度性互联互通，还要求推动现有不同机制之间的相互包容，特别是在不同机制之间搭建沟通和衔接的平台，防止不同机制之间彼此冲撞，造成更加严重的政治后果。同时，由于机制性互容本身涉及到复杂的利益和权力因素，需要谨慎对待，要加强实施情况的跟踪情况，实时委托专业机构按照客观、系统、科学的原则，采取点面结合、定量与定性结合的方式，从各方面对进展的情况以及取得的效益进行评估，采取循序渐进的防止推进体制机制相互适应，最终推动建立区域经济合作架构和一系列合作机制，为“一带一路”沿线国家的深度合作创造条件。

　　三、如何推进制度性互联互通

　　推进制度性互联互通涉及到复杂的利益问题、权力问题以及深刻的社会文化因素，非朝夕之功可以实现。在推进制度性互联互通时，要着眼于长远，采取由易到难、循序渐进的方针，通过多种有效的方式，逐步推进“一带一路”沿线国家的制度性互联互通，为推动彼此合作扫清制度障碍，创造合作动力。具体来说，可以采取走如下三条道路:

　　一是包容式互联互通。作为一个包容性的开放平台，“一带一路”制度性互联互通可以采取在不否定沿线国家旧的制度基础上，通过设立自由贸易区、经济开发区、跨境合作区等多种形式，建立一些实行新制度办法的“制度特区”，通过增量改革带动存量改革，在探索新管理制度的过程中，不断积累信任，比较优劣，以新制度包容旧制度的办法来实现制度性互联互通。其实，划设若干实行新制度的制度特区，也是原有制度体系对新制度的包容，此种包容也不是采取“鸵鸟”态度，而是存在着制度竞争，如果新制度体系在实践中证明充满活力和竞争力，老制度就会逐渐丧失其影响力，逐渐为新制度所替代。在中国改革开放之初，通过设立经济特区和若干经济技术开发区、高新技术开发区等方式，开展制度创新实验，最终推动整个制度体系从老制度向新制度的转移，就是一个重要的发展经验。

　　二是嵌入式互联互通。与包容性互联互通强调“老人老办法，新人新办法”不同，嵌入式互联互通更强调在现有的老制度体系内嵌入新功能系统，所有的制度框架、具体规范和管理人员都不做任何变化，不改变现有制度的基础，而是在现有制度体系内嵌入一种新的制度功能，尝试采取“老人新角色”的办法，在一些新增的问题上设置新制度。表面上看，随着“一带一路”的贯通，原有的人马和制度规定没有发生任何变化，但在原有制度体系和人马队伍中赋予了一种新的功能，使得老树发新芽，利用原有的制度体系履行新制度功能。一个典型的例子是在铁路管理体系中，可以不动摇原有的制度体系和管理队伍，但在跨境列车这一个议题上实行特殊的新制度规定，探索一站式通关的管理体系。此种做法在没有触动原有制度“奶酪”的前提下，探索实施了新制度规定，也是解决互联互通的一个办法。

　　三是转化式互联互通。相比包容性互联互通和嵌入式互联互通，转化式互联互通就具有革命性，此种做法就是要求将原有的制度转化到新制度体系之中，将就有制度体系的框架彻底抛弃，而保留一部分习以为常的具体制度，将老制度转化到新制度体系中，成为新制度体系中的重要组成部分。从制度变迁的稳定性而言，革故鼎新固然可以带来制度性飞跃，但往往社会经济震动大，溢出效应过大，可能会激发严重的社会政治后果。因此，将一些仍然具有生命力或者有着根深蒂固传统的制度成分进行保留，转化为新制度体系中的特殊安排，以此来实现宏观治理框架的革故鼎新，而保留微观制度规定的延续。

　　总之，正因为制度创新蕴含着诸多优势，“一带一路”完全可以以制度创新为抓手，走一条制度驱动和创新驱动的发展新路。更重要的是，应该挖掘沿线国家和社会文化和文明深处的智慧，缔造比现有欧美主导的地区制度更具活力、更具竞争力的新制度体系，努力推进国家治理体系、区域治理体系和全球治理体系的“第二次文艺复兴”，充分焕发数千年“丝路文明”的活力和潜力，从而找到一条互尊互信之路，一条合作共赢之路，一条文明互鉴之路。这才是“一带一路”伟大构想的最终诉求所在。