公共服务改革要拒绝钟摆

　　●在历史上，政府跟市场关系的改革，总像一个摆动于左右两极的钟摆。中国的公共服务要在绩效和质量上有所提升，但改革的方向绝不是市场化一推了之，这恐怕也是“撒切尔主义”最大的教训。

　　●主持人：本报记者 柳森

　　●嘉宾：诸大建（同济大学可持续发展与管理研究所所长、教授）

　　解放观点：撒切尔夫人走了，留下了巨大的争议。在中国，有人认为在类似 “公共服务市场化”的问题上，仍然需要 “撒切尔主义”；也有人称， “撒切尔主义”是上世纪80年代以来英国社会不公平之源，中国若要向其取经，必须慎之又慎。您怎么看？

　　诸大建：我总的看法是：要撒切尔式的改革，不要 “撒切尔主义”。要撒切尔式的改革，是指不管是在撒切尔时代，还是在今天这个时代，政府总是存在各种各样的问题，应成为改革的对象。只要是处在变革年代，要推动政府改革，撒切尔式的改革精神仍然值得借鉴。但这种改革不应是 “撒切尔主义”。所谓 “撒切尔主义”，就是认为在改革中，政府是绝对的恶，很多事务只有完全推向市场才能解决问题。

　　说到撒切尔式的改革对于中国改革的借鉴意义，我赞同说，公共服务改革是政府改革的主要领域和前沿。一方面，以民生提高为目标的中国梦的实现，依赖政府职能从经济建设型向公共服务型转变；另一方面，随着老百姓对公共服务的要求提高，有关具有 “福利国家”色彩的做法在中国是否切合实际的讨论，将不可避免。

　　在社会政策领域， “撒切尔主义”曾努力摆脱 “福利国家”色彩，削减、控制与改革社会福利制度，将诸多社会福利推向了市场化。但她的改革具体到医疗、教育就很难做下去了。这进一步提醒我们：中国需要公共服务改革，但要防止泛市场化的 “撒切尔主义”。

　　解放观点：所谓 “泛市场化”，实际上再度将政府与市场的关系简单对立，非此即彼地将钟摆拨向了截然相反的一头。

　　诸大建：在历史上，政府跟市场关系的改革，总像一个摆动于左右两极的钟摆。古典经济学过分强调市场，凯恩斯主义过分强调政府，是撒切尔和同时代的里根，将当时非主流的新自由主义变成了政府管理和公共服务的主要理论依据。这个新主流，又从过分强调政府摆向过分强调市场。这个摆动出现了以后，其影响一直持续到上世纪末。但事实上， 2008年美国金融危机的出现，意味着 “撒切尔主义”的终结。华尔街的过度市场化表明， “政府”这只手和 “市场”这只手对于发展而言是同时需要的。

　　当然，中国当下面临的问题绝非美国的“过度市场化”。若聚焦到公共服务领域，更能看到 “政府责任不够”和 “市场化不够”问题的交织并行。但对于政府和市场各自的作用、权限范围、界限，我们必须有一个平衡的、相互制约的认识，尤其不能简单地非此即彼。

　　解放观点：撒切尔曾被誉为 “福利国家的掘墓人”。在 “福利国家”思想盛行的欧洲，打破福利国家格局实属不易。这背后的核心挑战在于，政府到底要提供多少公共服务才是对的。

　　诸大建：未来中国公共服务改革也要解决好 “多”跟 “少”的问题。换句话说，中国公共服务到底应该走高福利模式，还是基本福利模式。粗看之下，走高福利模式，意味着高税收；如果选择基本福利模式，则意味着让老百姓多分钱，多根据自己的需求和偿付能力去获得更进一步的服务。但问题绝非如此简单。

　　财政部部长楼继伟近日曾表示对 “高福利模式”的担忧。他认为，假如有朝一日，中国的福利也高到像北欧等国家那样，生老病死均由国家包办，一旦民众丧失进取心、 “养懒汉现象”盛行，很难说不是对民众幸福感的又一种折损。我的观点更明确：政府应选择哪种福利模式，公共服务应在何种程度上推行市场化，与政府提供公共物品的能力及其对腐败问题的管控能力直接相关。

　　简单地说，如果政府提供公共服务的效率不高、能力不够，就应尽可能让自己承担的公共服务少一点，确保把 “基本福利”、 “最小责任”部分做好做实。然后减少税收，让老百姓自己去做余下的选择。这样既能释放消费潜力，也不会使那些本应通过市场解决的 “非穷人”、非基本的 “高端需求”，占用或消耗有限且宝贵的公共资源。

　　鉴于中国目前政府全口径收入很大、公共服务提供不足质量不高的发展现状，我更倾向于政府应少收税、保证基本福利，在收缩公共服务规模的基础上提升质量，而不是走欧洲国家高福利的道路。

　　解放观点：撒切尔一度将大量公共服务推向市场。而在中国，人们通常认为，公共服务总应该由 “公家”来提供。

　　诸大建：这背后的核心问题是，公共服务究竟 “由谁提供”可以更高效且确保公平？这里的 “谁”，政府组织肯定不是唯一选项。

　　公共服务由一元生产走向多元生产，是当代公共服务改革的基本趋势。从当前的研究和实践看，一个合理的公共服务 “安排-生产组合模式”，是由政府出任公共服务“安排者”，由社会各类组织竞争性地参与生产。所谓 “安排”，简单来说就是出钱，用政府税收进行支出。而公共服务和公共物品的具体生产，则由政府或者非政府的企业组织、社会组织来竞争性地提供，以期同等投入下获得更高效的产出。

　　哈佛大学是美国的一所私立学校。美国教育设计了一项政策，叫 “教育券”。教育券不给教育的供方——大学，而是直接给需方——考上该校的贫寒子弟。假设这位学生最后上哈佛，他就把这个券给哈佛，然后校方拿这个券到政府那里去兑现财政支出中允诺的补贴。这样一来，哈佛跟其他高校之间就是一个竞争的关系。竞争，让老百姓真正能够获得好的、高质量的东西。类似的竞争可以推广到公共服务各领域，公共的、私人的社会组织都可以凭自己的能力来参与供给竞争。

　　解放观点：让政府充当 “出资者”，是以竞争促效率，但又为公平问题保驾护航？

　　诸大建：对。较之市场，政府的效率注定是更低的一方，但是它又是必要的。因为它有解决市场失灵、促进社会公平和公众福利的责任。我们不能因其效率低，就否定政府的作用和意义。回到中国的改革方向来说，未来中国政府提供的公共服务必须改革，尤其要在绩效和质量上有所提升。但是改革的方向绝不是市场化一推了之，这恐怕也是 “撒切尔主义”最大的教训。

　　这背后有两个关键问题待解。不该政府做的事情，不应再借公共服务的名义管太多，必须市场化和社会化。这跟李克强总理所说的，“必须从改革行政审批制度入手来转变政府职能”，在方向上是一致的。反过来，政府应该做的事情，必须坚决做好，不能缺位。这两个问题是互相叠加、互相影响的。在政府越位的地方总是可以发现政府的缺位，反之亦然。