［摘 要］ 改革开放30年来，以邓小平为核心的中共第二代中央领导集体，针对过去相当长 一段时间离开民主讲集中的错误，恢复和坚持党的民主集中制，并提出“民主集中制的中心是民 主”等重要理论，具有拨乱反正和创新的重大意义;以江泽民为核心的中共第三代中央领导集体，提出在社会主义市场经济新条件下完善和发展党的民主集中制的重要理论，开辟了党的民主集中制建设的新境界;以胡锦涛为总书记的中共中央以健全民主集中制为重点，加强党的制度建设，把民 主集中制建设推向一个新的发展阶段。
［关键词］ 民主集中制 改革开放以来 制度建设
［作者简介］ 庹平，研究员，中共中央文献研究室，100009。
民主集中制建设是中国共产党组织制度建设的重要内容之一。研究改革开放30年党的民主集中制建设的理论与实践，有助于全面了解党的建设的主要成就和深化对中国特色社会主义理论体系的认识。
一
以邓小平为核心的中共第二代中央领导集体，针对过去相当长一段时间离开民主讲集中的错误，恢复和坚持党的民主集中制，并提出“民主集中制的中心是民主”和“制度是决定因素”的重要论断，具有拨乱反正和创新的重大意义。
在革命战争年代和新中国建立后，以毛泽东为核心的中共第一代中央领导集体为党的民主 集中制建设作出了重大贡献。既把民主集中制写进党章和其他相关的重要文件中，确定了民主集中制是党的根本组织原则，还具体规定了民主集中制关于处理个人与组织、少数与多数、下级与上级、全党与中央、中央与地方等关系的一系列基本原则，并实行了重要问题均经党委集体讨论和作出决定的“党委制”，等等。这些成就为党和国家政治生活中的民主集中制建设奠定了重要基础。然而十分遗憾的是，随着 20世纪50年代后期“左”倾错误的发展，党的民主集中制不断受到削弱以至破坏。
中共十一届三中全会以后，以邓小平为核心的中共第二代中央领导集体，重新确立了马克思主义的思想路线、政治路线和组织路线，制定了符合实际的正确政策，创立了邓小平理论，开辟了中国特色社会主义道路，开始了改革开放的新时期，同时还“开创了党的建设新的伟大工程” ［1］，进而从理论和实践上为恢复和坚持党的民主集中制作出了重大贡献。
早在1962年的“七千人大会”上，邓小平就曾深刻地阐述和积极地贯彻落实毛泽东关于民主集中制建设的思想。他多次强调:“民主集中制是党和国家的最根本的制度”，“凡是违反这个制度的，都要纠正过来”，领导干部要“带个头，把民主集中制恢复起来，坚持下去”。［2］
后来，他一直坚持思考党的民主集中制建设问题。中共十一届三中全会召开前，邓小平便大力倡导“一定要恢复和发扬毛主席为我们党树立的民主集中制的优良传统和作风”。［3］这时，他对如何恢复民主集中制的问题已经形成了两个比较重要的思想。
首先，邓小平认为，恢复民主集中制是实现思想解放的一个重要条件。他说:因为民主集中制受到破坏，“许多重大问题往往是一两个人说了算，别人只能奉命行事。这样，大家就什么问题都用不着思考了。”因此，“解放思想，开动脑筋，一个十分重要的条件就是要真正实行无产阶级的民主集中制。” ［4］
其次，邓小平认为，“民主集中制的中心是民主” ［3］（p.98） 。他指出:在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。从全党和全国来看，许多人还是不那么敢讲话，不敢把自己的好的意见提出来。因此“当前这个时期，特别需要强调民主”。 ［4］（p.144）
邓小平的上述重要思想在中共十一届三中全会上得到充分贯彻和体现，此后，他又进一步 阐述了民主集中制建设的几个重要思想。
1.只有恢复和坚持民主集中制，才能避免再次发生“文化大革命”
邓小平在分析民主集中制遭到破坏的原因时说:在加强党的一元化领导的口号下，什么事都要第一书记挂帅、拍板。“党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导”，这种权力过分集中“成为发生‘文化大革命'的一个重要原因，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了”， ［4］（pp.328，329）为避免重蹈覆辙，必须恢复和坚持民主集中制建设。
2.只有恢复和坚持民主集中制，才能防止在新的条件下产生官僚主义
邓小平认为:“权力过分集中于个人或少数人手里，多数办事的人无权决定，少数有权的人负担过重，必然造成官僚主义”，必然妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导。因此，要防止官僚主义在新的条件下产生，就必须坚持和加强民主集中制建设。
3.恢复和坚持民主集中制，必须使民主集中制成为严格的制度
邓小平认为，“制度是决定因素”，特别是“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”，因为“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸”。 ［4］（pp.308，333） 因此，要使民主集中制具有稳定性和长期性，就必须使之成为严格的制度。
在邓小平的不断推动和正确领导下，党的民主集中制建设逐步走上正轨。1980年，中共中央发布《关于党内政治生活的若干准则》，重申“民主集中制是党的根本组织原则”， ［5］ 每个党员要严格遵守。在贯彻执行《关于党内政治生活的若干准则》的过程中，还在全党进行了一次坚持党的政治路线和思想路线、加强党的团结和统一、加强党的民主集中制和组织性纪律性的思想政治教育。1982年中共十二大通过的《中国共产党章程》，清除了十一大党章中“左”的错误，继承和发展了中共七大和八大党章的优点，提出把“坚持民主集中制”作为党 新时期中国共产党民主集中制建设的理论与实践要坚决实现的三项基本要求之一，强调从中央到基层的各级组织都必须严格遵守民主集中制和 集体领导的原则，规定“禁止任何形式的个人崇拜”。 ［6］
1983年，中共中央作出整党的决定，并把“坚持民主集中制的组织原则” ［5］（p.323） 作为整党的一个主要任务。1986年颁布的《中共中央关于严格按照党的原则选拔任用干部的通知》，规定选拔任用领导干部必须严格按照规定的“民主推荐，广泛听取意见”等程序办事，凡不符合程序的“不予审批”。 ［7］
1987年中共十三大通过的《中国共产党章程部分条文修正案》，对“党组织讨论决定问题”一条增加了“决 定重要问题，要进行表决” ［6］（p.497）的内容。这些重要举措，成效显著，使“党内有了民主集中制的气氛” ［8］ 。
二
中共十三届四中全会以后，以江泽民为核心的中共第三代中央领导集体坚持十一届三中全会以来的路线不动摇，坚持改革开放，实现了由社会主义计划经济体制向社会主义市场经济新体制的转轨;还把推进党的建设新的伟大工程“视为自己的神圣责任”［9］，深刻总结了建党以来特别是十一届三中全会以来党的建设的经验，进而提出了许多在社会主义市场经济新条件下 完善和发展党的民主集中制的重要思想。
（一）在社会主义市场经济的条件下完善和发展党的民主集中制，是实现党的正确领导的重要保证
江泽民指出:历史经验证明，民主集中制和党的政治路线是相互作用和相互影响的。“一般说来，什么时候政治路线正确，民主集中制的贯彻执行也比较好;反过来，什么时候正确贯彻了民主集中制和集体领导原则，党的路线和政策就较少出现偏差，即使出现了也易于纠正。”现在，我们党已经有了一条马克思主义的政治路线，需要“进一步完善民主集中制的具 体制度，保证党的路线能够更好地贯彻执行。” ［9］（p.97）“在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下，民主集中制不仅不能削弱，而且必须完善和发展。” ［1］（p.46）
（二）在社会主义市场经济条件下完善和发展党的民主集中制，必须加强党内监督特别是对高中级干部的监督
江泽民认为，我们党执政以后，特别是在新的历史条件下，“党内监督特别是对高中级干部的监督，仍然是一个薄弱环节”， ［10］ 因此，必须完善和发展党的民主集中制，“有效地监督党 的干部特别是领导干部”。 ［11］ 监督的具体办法是:党的组织和机构自觉地严格执行民主集中制， 加强民主监督;“防止少数人说了算，更不允许个人专断” ［12］;各级领导干部特别是主要领导干部“自觉地带头执行民主集中制”，接受各方面的监督;各级党组织特别是纪检监察部门要 研究新办法，采取新措施，进行跟踪监督。“真正做到领导干部的权力行使到哪里，党组织的 监督就实行到哪里。” ［13］
（三）各级领导干部坚持执行党的民主集中制原则，必须学会“多谋善断”
江泽民认为，各级领导干部特别是领导班子的主要负责人在坚持执行民主集中制原则时，必须学会“多谋善断”。具体说来，一是“必须形成和实行有效的决策机制”;二是“应该善于审时度势、果断决策”;三是不能盲目决策，“在决断前要谨慎周密地加以论证”;四是把多 谋和善断辩证地统一起来，“既能多谋又能善断”。 ［14］
（四）确立“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，进一步健全党委常委会的决策程序
江泽民多次强调，“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”四句话“是我们贯彻民主集中制原则的具体体现，大家都要自觉坚持这样做”。所谓“集体领导”，是指“凡是重大决策和工作，都应该提交常委会集体讨论”［14］（pp.574，575） 。所谓“民主集中”，是指重大决策必 须进行民主讨论，充分发扬民主，集思广益。 ［15］“对于什么应该民主讨论决定，以及通过什么程序决定，各级党政领导班子都应该作出具体、明确的规定”。［16］所谓“个别酝酿”，是指在 会议决策之前，要在规定范围内沟通思想、交换看法，对一时不能统一的问题“可以再作酝 酿”。 ［14］（p.575） 所谓“会议决定”，是指重大问题的决定必须在党的正式会议上，按照少数服从 多数的原则作出决策。江泽民要求各级党委按照这四句话原则，“进一步完善党委内部的议事 和决策机制，发挥好党的委员会全体会议的作用，健全党委常委会的决策程序。” ［13］（pp.287，288）
上述重要思想贯彻落实到中共十四大、十五大、十六大三次修改的党章中以及1989年颁布的《中共中央关于加强党的建设的通知》、1990年颁布的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》、1992年颁布的《中共中央关于加强党的建设，提高党在改革和建设中的战斗力的意见》、1994年颁布的《中共中央关于加强党的作风建设几个重大问题的决定》等重要文件中。如中共十六大修改的党章规定:“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝 酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定”。［17］与此同时，以民主集中制为核心的组织制度体系不断完善，党的组织工作制度建设取得了较大进展。
三
中共十六大以来，以胡锦涛为总书记的中共中央，坚持“全面推进党的建设新的伟大工程” ［18］，以健全民主集中制为重点加强党的制度建设，创造性地提出“尊重党员主体地位”的重要论断，探索搞好党风廉政建设和反腐败工作的根本途径，把民主集中制建设推向一个新的发展阶段。
（一）要“加快完善民主集中制的具体制度”，“以健全民主集中制为重点加强制度建设”
胡锦涛在总结改革开放以来党的建设经验时指出:“党领导的改革开放既给党巨大活力，也使党面临许多前所未有的新课题新考验。世情、国情、党情的发展变化，决定了以改革创新精神加强党的建设既十分重要又十分紧迫。”［18］他在科学分析我们党所处的环境、所肩负的任 务以及党员队伍状况的基础上，站在落实科学发展观的政治高度，对党的建设提出“一条主 线、五个重点”的总体构想，即“必须把党的执政能力建设和先进性建设作为主线”;“以坚定理想信念为重点加强思想建设，以造就高素质党员、干部队伍为重点加强组织建设，以保持党同人民群众的血肉联系为重点加强作风建设，以健全民主集中制为重点加强制度建设，以完 善惩治和预防腐败体系为重点加强反腐倡廉建设”。［18］
以健全民主集中制为重点加强党的制度建设，具有丰富的思想含义。首先，它要求健全民 主集中制，要“根据新情况新变化，加快完善民主集中制的具体制度”;其次，它要求把民主集中制“更好地落实到党的领导制度、组织制度、选举制度、工作制度、监督制度等方面”;第三，健全民主集中制的目标是要“逐步建立起内容完备、结构合理、功能健全、科学管用的党内制度体系”，［19］“做到用制度管权、用制度管事、用制度管人”。［20］ 新时期中国共产党民主集中制建设的理论与实践以健全民主集中制为重点加强党的制度建设，主要是针对党的民主集中制建设中出现的新 问题提出的。胡锦涛根据党的民主集中制建设的现状指出:虽然从总体上看取得了成效，“我们各级领导干部能够坚持民主集中制原则，摆正自己在领导班子中、在党员群众中的位置。” 但是，仍然存在一些不良现象，“确有一些领导干部在贯彻民主集中制方面存在着比较突出的问题”，如“靠拍脑袋作决策”，“习惯于独往独来、包办代替”“无视组织原则和程序，擅自决定重大事项，把自己凌驾于组织之上”等。 ［20］（p.876）因此，加强党的制度建设必须要以健全民 主集中制为重点。
（二）民主集中制建设要扩大党内民主，“尊重党员主体地位”，“保障党员民主权利”
我们党实行的民主集中制，是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度。如何实行集中指导下的民主，是民主集中制建设的一个重要方面，是我们党不断探索的一个重要课题。以胡锦涛为总书记的中共中央，根据邓小平提出的“民主集中制的中心是民主”和党的十六大政治报告提出的“党内民主是党的生命”的重要思想，继续探索这一课题，得出了新 论断，提出了新思想。
首先，科学总结党的建设特别是党的先进性建设实践的经验，得出“尊重党员主体地位”的重要论断。改革开放以来，党的队伍不断扩大。改革开放初期的1980年，全国党员总数为3800多万名，到2007年底发展到7415.3万名。从党组织的人员结构来看，广大党员是党组织的基本群体，是我们党赖以生存和发展的基础，是党的一切活动的主体，在中国特色社会主义事业中是党的一切工作的具体承担者和执行者。在全面推进党的建设新的伟大工程中，中共中央高度重视并充分调动党员的积极性、主动性和创造性，发挥党员的主体作用，胡锦涛曾指出:“党员是党的肌体的细胞和党的行为主体，党的先进性最终要靠党员的先进性来体现。” ［21］他在总结党员先进性教育活动的经验时又指出:“通过这次先进性教育活动，我们更加深刻地 认识到:党员是党的肌体的细胞和党的活动的主体，党员队伍的先进性是党的先进性的重要基 础。”加强党的先进性建设，“必须始终抓住党员队伍这个主体，充分依靠全党同志共同努 力。” ［20］（p.529）后来，这一经验发展成为“坚持党员主体地位” ［22］，最终形成“尊重党员主体地 位”［18］的重要论断。
其次，把“尊重党员主体地位”的重要论断与保障党员民主权利相结合，进一步提出民主集中制建设要扩大党内民主、“尊重党员主体地位”和“保障党员民主权利”的重要思想。胡锦涛多次强调要“坚持民主集中制，尊重党员主体地位，保障党员民主权利，充分发挥党员在党内事务中的参与、管理、监督作用”; ［20］要通过保障党员的民主权利、教育党员按照党章规定履行义务和拓展党员参与党内事务的渠道等措施，来实现尊重党员的主体地位。
（三）坚持健全民主集中制，充分发扬党内民主，“也是搞好党风廉政建设和反腐败工作的根本途径”
在改革开放和建立、完善社会主义市场经济体制过程中，我们党一直在与腐败现象作坚决的斗争。以胡锦涛为总书记的中共中央充分认识到反腐败斗争的长期性、复杂性和艰巨性，旗帜鲜明、毫不动摇地深入开展反腐败斗争，并不断总结社会主义市场经济新条件下的反腐败工作经验，深刻分析腐败现象多发易发的原因，从党的民主集中制建设的角度，科学探索党风廉政建设和反腐败工作的根本途径。
胡锦涛认为，产生腐败现象的原因是多方面的，从民主集中制执行情况方面看，“各级领导班子状况如何、战斗力如何，与坚持民主集中制的情况是密切相关的。一些班子在决策和用人等方面出现问题，或者班子成员发生腐败问题，很重要的一个原因就是民主集中制坚持得不好，贯彻执行民主集中制的具体制度不健全”。［21］（pp.691～692） 因此，党风廉政建设和反腐败工作， 要“更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败工作领域” ［15］，特别是“必须坚持民主集中 制，发扬党内民主”，必须充分认识到，“党内民主是党的生命，是保持党的生机和活力的关键，也是搞好党风廉政建设和反腐败工作的根本途径” ［21］（p.178）。
如何通过坚持民主集中制和发扬党内民主来进行党风廉政建设和反腐败工作呢?胡锦涛强调，必须建立健全充分体现党的民主集中制和党内民主的较为完整的反腐倡廉法规制度体系。如建立健全从决策到执行全过程的科学决策和民主监督的程序和制度，进一步推进决策的科学化、民主化;建立健全党委常委会向全委会负责、报告工作和接受监督的制度;建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度，包括完善党内选举制度，建立健全党内情况通报、情况反映、重大决策征求意见等制度，逐步推进党务公开;健全巡视制度，全面实行纪检监察机关对派驻机构的统一管理，加强对地方和部门领导班子及其成员的经常性监督，等等。 ［21］（p.602）
在上述重要思想的指导下，中共十六大以来党的民主集中制建设取得了重大进展，主要表现在以下两个方面:
首先，以胡锦涛为总书记的中共中央率先垂范，严格按照民主集中制制定具体的制度和规则。“比如，按照民主集中制原则，中央政治局、中央政治局常委会以及中央书记处分别制定了会议制度和工作规则，强调中央政治局和中央政治局常委会实行集体领导制度，进一步推进了党中央工作的制度化、规范化。” ［23］ 中共十六大以后，中央政治局向中央委员会报告工作逐 渐制度化。
其次，加大全党民主集中制建设的力度，修改党章和制定一系列相关文件，加快形成科学的民主集中制运行机制和监督机制体系。如2003年颁布的《中国共产党党内监督条例（试 行）》，规定党内监督的重点内容之一就是监督各级领导“贯彻执行民主集中制的情况”，还规 定“党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部，特别是各级领导班子主要负责人”，［24］ 并制定了落实监督的具体制度。2004年颁布的《中国共产党党员权利保障条例》，明确规定“党员享有的党章规定的各项权利必须受到尊重和保护，党的任何一级组织、任何党员都无权剥夺”，“对任何侵犯党员权利的行为，都应当予以追究;情节严重的，必须给予党纪处分。” ［25］
2005年颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，提出建立健全反腐倡廉基本制度，要“坚持民主集中制这一党的根本组织制度，健全民主集中制的各项具体制度”。还规定要“监督民主集中制及领导班子议事规则落实情况，凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金的使用，必须由领导班子集体作出决 定”。 ［26］
2007年中共十七大通过的党章中，增加了“保障党员民主权利”、“党的各级组织要按规定实行党务公开”、“党的各级代表大会实行任期制”、“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度”、“中央政治局向中央委员会全体会议报告工作，接受监督”、“党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作，接受监督”等新规定。［27］
2008年6月颁布的《建立健全惩治预防腐败体系2008～2012年工作规划》，规定要“健全党内民主集 中制的具体制度。完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，修订《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》。制定《中国共产党党组工作条例》。推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制”，还规定要“加强对执行民主集中制情况的监督。认真开展对涉及全局性问题、重要干部推荐任免和奖惩等方面贯彻执行民主集中制情况的监督检查，保证党委全委会 新时期中国共产党民主集中制建设的理论与实践和常委会议事规则、决策程序的严格执行，反对和防止个人或少数人专断”。［28］这个工作规划的 颁布标志着党的民主集中制建设进入探索运行机制和监督机制的新阶段。
纵观全文，我们深刻地体会到:党的民主集中制建设是一项长期的历史任务，必须不断适应时代要求以改革创新精神常抓不懈;改革开放30年党的民主集中制建设形成的所有重要理论及其相关的具体法规制度和原则，都是中国特色社会主义理论体系关于党的制度建设的重要内容，是党的建设新的伟大工程的光辉篇章。（庹平）
［参引文献］
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