一周前,曾引起社会广泛关注的《深圳特区文明行为促进条例(草案)》首次接受深圳市人大常委会审议。该条例不仅将十大不文明行为列为处罚对象,而且规定了严厉的处罚手段。同时,为了鼓励公民自觉承担法律责任,条例规定了主动缴纳罚款的减免制度,即自收到处罚决定书之日起7日内到指定银行缴纳罚款的,可以减半缴纳(9月3日《工人日报》)。
深圳致力于不断提升城市文明水平,积极推进立法创新,将之前分散于多个法律法规中的内容归集起来的同时,广泛征集民意,通过民意问卷调查的方式“评选”出市民认为最应处罚的不文明行为,集中规定在一部法规中,明确规定应受处罚的行为及处罚种类和幅度,令其更便于遵守和执行。对市民文明行为规范进行立法在全国尚属首次,也是极具创新和示范意义的一次。客观地评价,这部法规中不乏亮点,也有激烈争议之处。而在我看来,有些内容也有不妥,甚至涉嫌违法。具体是指条例中关于“7日内缴款减免一半”的规定。
从公开征求意见的条例草案看,第二十条规定,违法行为人不申请行政复议或提起行政诉讼的,并自收到行政处罚决定书之日起7日内到指定的银行缴纳罚款的,所缴纳的罚款金额应当为所处罚款的50%。笔者认为,条例的这一规定是有明显问题的,它通过制度设计鼓励公民放弃寻求法律救济的合法权利,并对依法寻求法律救济的公民实施变相“加重”处罚。这不仅违背现代法治原则,而且也直接违反了我国相关法律的规定,涉嫌违法。
这个条款的意思浅显易懂,并不深奥。它明确告诉人们,当因不文明行为受到行政处罚(特别是罚款处罚)时,最好不要去申请复议或者提起行政诉讼,因为如果不申请行政复议或者提起行政诉讼,并在自收到行政处罚决定书之日起7日内到指定银行缴纳罚款的,可以优惠一半的金额。比如罚款200元的,只需缴纳100元即可。
当然,这一制度的合法性本身就有争议,而我们姑且不论“罚款优惠”自身的合法性的话,这就意味着政府通过减免罚款数额这种“物质奖励”的制度设计来鼓励公民放弃对行政处罚的异议权。等于说,如果你对行政处罚不提异议而主动认罚(不管处罚是否恰当),你就可以少交一半的罚款。这无疑是在通过不正当手段来鼓励公民放弃异议权,而对行政处罚的异议权(包括申请行政复议和提起行政诉讼)恰恰是法律赋予公民监督执法和维护自身合法权益的重要权利。从这个意义上讲,深圳关于“罚款优惠”的上述规定与我国法律的基本精神相悖。
我国行政处罚法第三十二条规定,当事人有权进行陈述和申辩。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。显然,这里的陈述和申辩既包括申请行政复议,也不排除提起行政诉讼。因为申请行政复议或者提起行政诉讼就不享有“罚款优惠”政策,实质上是加重了对违法行为人的处罚,与未申请行政复议或提起行政诉讼者相比,等于“加倍”处罚。“罚款优惠”内容的违法性显而易见。
看来,深圳的这项“优惠”政策不能把申请复议或者提起诉讼者排除在外,事实上,根据行政复议和行政诉讼期间行政处罚不停止执行的原则,违法行为异议人完全可能在收到行政处罚决定书之日起7日内主动缴纳罚款,政府没有理由对其拒绝减免罚款额,否则也有违公平。
