加强金融安全
加速建构金融安全网也是台湾金融改革的主要目标。金融安全网涵盖三个层次：一是有效安全的监督管理机制，二是健全的存款保险机制，三是有效的金融机构退出机制。
第一，强化金融监督管理
金融监管即金融监督与管理，台湾称“金融监管”，是指通过立法和管理条例，由金融监管机构依法对金融机构和金融活动进行决策、限制和约束的一系列行为总和。它有三个基本的政策目标：确保整个金融体系的稳定，保护投资者和存款人的利益，促进金融机构安全、高效发展以及市场竞争机制的良好运作。
理论层面，金融业由于存在信息不对称和资讯不完整，市场失灵可能发生。一般企业经营失败波及范围有限，金融机构出问题则会涉及存款人与投资人的权益，波及整个金融业甚至社会，因此对金融业的监管尤其重要。从新制度经济学的角度看，引入金融监管就是为了解决金融合约失灵的问题（Keeler,1984）。按照科斯定理，如果没有交易成本，合约的执行只要法院就行，根本不需要任何监管者（易宪容，1998），但事实上法院执法搜寻证据的成本极高，因此必须引入监管者。金融监管机构的设立和运转也有成本，甚至成本过高会走向制度安排的反面，发生金融监管失灵。如何在市场失灵与金融监管失灵之间寻找一个合适的均衡点，既是维持金融体系稳定发展的关键，也是保证金融体系有效运作的重点。金融监管的具体内容可分三大部分：金融机构内部监管、金融市场自身监管和外部力量的金融监管。金融机构内部监管包括金融机构的风险管理体系、稽核体系及内部控制系统等，属于自我监督约束机制；金融市场自身监管包括存款人、投资人与贷款者对金融机构所构成的监督制裁力量，他们可以通过抛售股票或寻找其它金融机构来迫使经营不善的金融机构退出金融市场；外部力量的金融监管主要是金融主管机关对金融机构与金融市场的监督、管理与检查，由于其具有法律上的强制性与处分权，威力远强于其它性质的金融监管，所以人们一般讨论的金融监管体制主要是指外部力量的金融监管。
实践层面，为谋求金融领域的竞争优势，从发达国家到发展中国家和地区都在努力加强金融监管。发达国家的金融监管体制早已存在，但在普遍进行金融自由化之后，加强金融监管工作有了新的趋势，如通过市场规律解决政府干预的缺陷、加强自有资本规定、改革存款保险制度等。因为金融自由化放松了以前限制竞争的规则，必然会破坏金融体系的稳定性，这就需要加强其它方面的金融规制，于是出现一个“监管—放松监管—再监管”(regulation- deregulation- re-regulation)的过程。实行再监管不仅可以弥补放松监管造成的管理缺陷，还可以有效促进市场竞争。以美国为例：1913年美国联邦储备体系建立，美国进入现代金融监管时期；自1960年代起，美国金融业自由竞争加剧，推出一系列金融创新工具和新的金融制度安排，成为美国金融自由化时期；1990年代后，美国开始反思金融体系的风险性，以1992年在联邦储备理事会下成立金融机构监管体系为标志，美国进入金融再监管时期。各国加强金融监管的措施不尽相同，但实行金融监管一元化被越来越多的国家和地区所采用。英国1997年成立金融服务管理局（Securities and Investment Board, SIB），成为单一的金融监管机构。日本1998年设立金融监督厅，2001年更名为金融厅，独立行使对各金融机构的监管权。韩国1998年成立金融监督委员会（Financial Supervisory Commission, FSC），作为最高金融监督管理机构，实际监管工作由下属的金融监督局执行。澳大利亚1998年成立金融管理局（Australian Prudential Regulation Authority, APRA），成为单一金融监管机构。德国2002年立法授权将金融监管职责集中于财政部直属的联邦金融监管局（Bundesbank and German Financial Supervisory Authority, BaFin ）,开启一元化金融监管制度。
法律层面，国际清算银行（Bank for International Settlements, BIS）下属的巴塞尔银行监管委员会（The Basel Committee on Banking Supervision）所发布的金融监管通则是国际上最高水平的规章，对金融监管的内容做了权威阐释。巴塞尔银行监管委员会1988年公布巴塞尔协定（Basel Capital Accord），奠定了国际风险基准资本充足率的基础；2004年修正该协定，发布新巴塞尔资本协定（BaselⅡ），除修订“最低资本要求”规范外，又加强“监管审查程序”与“市场纪律”功能，形成三大支柱相辅相成的全方位监管架构。
台湾金融监管体制是1980年代随着金融改革的不断深入而发展起来的。台湾最高金融主管部门原为“财政部”，集中了所有金融监管的行政管理权。1981年将原来下设的“钱币司”改名“金融司”，全面负责银行、信托、保险、票券等行业的监管工作。1991年“金融司”升格为“金融局”，保险业监管工作分出来专设“保险司”。于是台湾“财政部”就下辖三个独立机关：“金融局”、“保险司”、“证券暨期货管理委员会”。三个机关职权划分明确，监管对象分别是银行、保险、证券暨期货市场。此外，在台湾金融监管的外部力量中，还有两个辅助力量，即县市政府和会计师。依所有关法规，县市政府对基层金融机构有管理权，但实际上，县市政府既无人力配置，又无正式权力，仅在追究责任时，有主管官员被连带处分。具体分工方面，对银行与票券业的金融检查，包括各家行库、信托投资公司、信用合作社、“农渔会信用部”、票券金融公司的业务检查，由“财政部金融局”、“中央银行金融检查处”、“中央存款保险公司”三个单位共同负责。对保险业的金融检查由“保险司”负责。对证券业的金融检查主要由“证券暨期货管理委员会”负责，该会又将检查业务委托台湾证券交易所办理，“财政部金融局”和“中央银行金检处”也参与检查。
改革前台湾金融管理制度属于分业监管与分工检查的模式，行政管理权集中于“财政部”，而金融检查权则分属“财政部”、“中央银行”及“中央存款保险公司”。多头马车式的金融监管制度，造成金融信息漏洞而让不法者有机可乘。尤其在2000年2001年台湾当局分别通过“银行二法”与“金融六法”，岛内金融业可以跨业经营对当时的金融监管制度形成重要挑战。
首先，金融控股公司的营运并未设置有效的防火墙，可能涉及信息外泄及内线交易问题。“金融控股公司法”采取连结税制，金融控股公司如果借连结税制达到逃避纳税的目的，主管机关难以稽核。如果金融监管迟迟不能一元化，不同监管机关之间权责划分不清，将造成推诿责任及拖延时效。特别是如何落实金融控股公司对于所属银行与其他金融机构的控管，以及强制实施填补资本亏损的责任，财金主管机关并无明确规定，单纯依赖金融业者自律无法有效解决问题。而随着台湾金融业至海外投资及外国金融业在岛内投资所产生的联合财务报表查及监督等问题，也对台湾金融监管制度提出挑战。
其次，台湾金融监管独立自主性不足，因此金融监管工作常易遭受政治特权干扰。一方面形成金融机构违法超贷、高风险贷款投资等问题，致使逾期放款比率不断上升。另一方面，金融机构配合台湾当局金融护盘政策，缺乏自主性金融监管，干预金融业经营。因此“金融控股公司法”虽允许金融业提高多元化经营的幅度，然而无论金融控股公司或银行以转投资方式经营其他金融业务时，仍然受到相当的行政干预。尤其金融主管机关行政权力过大，且审核作业缺乏透明化，又频频要求银行配合政策纾困，进行股市护盘或救援问题金融机构，造成银行对于改善银行内部结构及提高经营能力的意愿低落。因此建立独立自主且透明化的金融监管委员会已经迫在眉睫。
最后，为提升台湾金融产业的竞争力，并配合国际金融管理整合的趋势，台湾金融管理机关的整合与推动金检一元化的工作势在必行。“金融监督管理委员会”的功能不仅是独立行使金融监督的责任，更能规划金融产业长期发展的蓝图，维护金融稳定及金融业营运公平，促进经济可持续成长。尤其是随着金融商品创新的加速，金融业之间跨业经营越来越多，金融集团逐渐形成，原有的分业管理模式不能满足社会环境的变化需求，整合金融业监督、管理、检查权力的呼声日益强烈。
台湾当局最后确定在“行政院”下成立“金融监督管理委员会”（简称“金管会”），将“财政部”下属的金融局、保险司、证期会与“中央银行”下属的金融业务检查局以及“中央存款保险公司”检查处等机构合并纳入。2004年7月“金融监督管理委员会”挂牌成立，台湾金融监管自此进入监督、管理、检查一元化时代。
台湾金融监管一元化的涵义，首先是金融检查一元化，包括检查权与处分权的统一；其次是监管机关一元化，银行、证券、保险等金融行业之间的监管权责合并，制定法规、营业许可与撤销、监督、管理与处分等权力都集中于“金管会”；最后是金融管理与货币政策管理的一元化，但货币政策历来是“中央银行”的独有职权，因此这一层面存在争议。无论如何，金融监管一元化赋予台湾“金管会”极大的职权，尤其是检查权与处分权的结合，使其成为一个准司法单位，不但可依法独立行使职权，还在设立金融监管基金之后具有财务上的独立运作能力。“金管会”之外，“中央银行”与“农业委员会农业金融局”也还是台湾金融机构的主管机关，因此在执行面仍存在三个单位之间需要业务联系与协调的现象。“中央银行”掌握货币政策，是金融业务的重要主管机关，负责支付系统与外汇等业务的管理，因而对金融机构涉及有关货币、信用、外汇及支付系统等主管业务范围，要履行专案检查职责。“农业委员会农业金融局”是农业金融的主管机构，负责对农、渔会信用部的检查与处分，分由两个独立的机关执行。
受检机构包括金融控股公司、银行业、证券业、期货业、保险业、电子金融交易业与其它金融服务业的机构。检查行使方式以实地检查为主，再配合报表稽核与业务座谈。在一般检查方面，金融机构的总机构至少两年检查一次；对分支机构，依对总机构最近一次检查结果及其它分析资料，办理抽样检查。检查业务执行方面，由原来的分业检查模式转变为功能性融合检查模式，由分工检查方式转变为权责统一的单一机关检查方式，不再按业别分类管理，而将银行业、证券业、期货业、保险业进行监管合并，同时金融检查与金融处分在同一机关执行，事权明确。台湾金融监管的内容可分为制度、政策与业务方面的监管。制度上主要是指金融行政管理，包括金融机构的设立、合并、分支机构增设与经营范围等；政策上主要指货币政策与金融政策制定，包括资金调节、货币控制、信用分配、优惠措施、利率政策与外汇贸易措施等；业务方面，银行主要是信贷业务，票券公司是票券业务，保险公司是保单销售与理赔业务，证券商为证券承销、经纪业务等。这些金融机构都涉及业务范围的规范与财务运作的健全问题，同时也涉及业务人员的资格与能力。
推出“金融监督管理委员会”的目的，是为顺应国际金融服务业的发展趋势，通过金融监管组织的独立与整合，实践金融监管一元化，加强监管力度，强化金融体质，但“金融监督管理委员会”的挂牌运作后，却发现制度安排上存在诸多问题。 首先是组织架构问题。从组织架构看，“金融监督管理委员”还是依照过去的做法，按“行业别”安排组织架构，四个业务局各自独立运作，没有功能性整合。这样的机构整合其效果与原来“财政部”的监管并无太大差异，仍难发挥迅速有效的管理功能。其次是部门协调问题。比如，各种票券涉及复杂的税务问题，成立“金融监督管理委员会”前，金融与税务均由“财政部”掌管，一旦发生票券税务问题，“财政部”可以酌情决断。“金融监督管理委员会”成立后，一旦碰上此类问题，“财政部”会倾向捍卫课税权力，而“金融监督管理委员会”则倾向维护金融业者权力，金融、赋税摩擦程度反而高于“金融监督管理委员会”成立前。 再次是人员整合问题。整合过程中可能衍生的人才流失、士气低落、功能重复或组织冲突等问题会降低金融监管的品质。最后是负责官员的任命问题。“金融监督管理委员会主任委员”由台湾当局领导人指定，因随意性和党派色彩过重，可能会削弱该机构的专业性。事实上这一体制产生的结果的确引发各界强烈质疑。（本文作者朱磊系中国社会科学院台湾研究所经济研究室主任 经济学博士）
本网独家稿件，如需转载请与我网联系
