台湾“产业创新条例”作为岛内今年“第一优先法案”虽因存在争议未能在1月通过，但极有可能在3月份开始的立法部门第二会期通过，该条例的出台意味着台湾经济又将进入一个新的阶段。台湾近60年的经济发展不仅取得人均收入水平的大幅增长，更令人瞩目的是产业结构的迅速演进，台湾当局的产业政策对推动岛内产业结构调整功不可没。目前，台湾产业结构升级面临瓶颈，原有的“促进产业升级条例”已经终结，为促进产业创新、改善产业环境、提升产业竞争力，台湾当局出台“产业创新条例”，以期能后国际金融危机时期尽快实现经济转型。马英九称该条例的核心概念是“鼓励所有产业投入创新”。
一、“产业创新条例”的产生背景
台湾产业结构发展与台湾当局产业政策演变要求出台“产业创新条例”。台湾1963年工业生产净值首次超过农业，进入工业化中期阶段；80年代中后期台湾工业增长大大减慢，服务业急剧扩张，1988年服务业产值首次超过工、农业产值之和，形成在三次产业中的支配性地位，标志台湾经济进入工业化后期阶段。从主导产业的转换过程看，台湾大体经历了农业、轻工业、重化工业、现代服务业、信息产业的演进过程，20世纪90年代开始，台湾经济进入以IT和IC等高科技制造业为主导产业的阶段，也称后工业化阶段。但随着制造端产业外移以及其它地区的高科技产业迅速崛起，2000年后台制造业核心竞争优势已大不如前，制造业产品在中国大陆和美国两个主要市场上的占有率都在下降，台湾需要向以服务业为主导的产业结构转型。然而，台湾服务业实质增长率很低，产值比重虽高达74%，但就业比重仅占58%，远低于美、日、韩等地区。在制造业优势下降，服务业发展缓慢的背景下，如何尽快突破产业结构转型瓶颈是台湾当局的首要课题。
2008年马英九上台后，提出台湾经济总体发展目标，即：壮大台湾，结合亚太，布局全球。具体有三个目标：一是全球创新中心，即全球科技与产品的创新中心，以提升台湾生产力、竞争力，创造更多投资机会，促进新兴产业发展。二是亚太经贸枢纽，即包括亚太营运管理、金融服务、产业集资、仓储转运的平台及跨国企业的亚太营运中心，扩展台湾服务业与制造业，成为带动经济成长的双引擎。三是台商营运总部，即以双航圈、双中心为规划，推动台湾成为企业创造价值和支持全球活动的营运总部，吸引台商“全球布局，根留台湾”。其中，“黄金双航圈”是指以台北为中心的东北亚与东南亚航圈，“营运双中心”是指台商的全球营运中心和外商的区域营运中心。
新的经济发展目标需要有新的专业财经法规配套支持，台湾当局开始着手“产业创新条例”的研究和草拟。此前的40年间，台湾当局制定的两部法规对台湾产业结构演进和经济目标实现起到重要的促进作用。第一部是在1968年台当局制定的“奖励投资条例”，对重点扶持产业进行奖励和补贴，刺激产业发展，扩大出口能力。第二部是在1990年台当局出台“促进产业升级条例”，以取代原来的“奖励投资条例”，重点是以租税优惠的方式鼓励特定产业的发展，主动促进产业结构升级。面临2009年12月31日“促进产业升级条例”到期，台湾当局先后提出过“产业发展基本法”、“产业创新加值条例”、“产业园区设置管理条例”的“产业三法”来接续“促进产业升级条例”，2008年岛内政党轮替后，台湾当局将“产业三法”的精神放入第三部重要法规――“产业创新条例”，以继续促进台湾产业结构发展。
二、“产业创新条例”的主要内容
“产业创新条例”是着眼于台湾产业的长远发展，最主要的目的是引导出台湾未来十年、二十年的产业发展方向，为台湾建设全球创新中心、亚太经贸枢纽以及台商营运总部的目标提供重要政策支持。马英九提出“产业创新条例”的定义应有“更涵盖性”，“产业”范围应纳入工业与农业，“创新”部分也不一定仅限于研发。因此，条例通过后，凡属生产流程创新、组织模式或产品创新，均在奖励范畴，而产学合作也可获得相应奖励。
“产业创新条例”从产业发展方针、创新投入、无形资产流通运用、产业人才资源发展、产业投资、永续发展及产业环境等方面提出政策，以推动台湾产业能够不断创新，经济能维持竞争优势。另外考虑产业园区设置管理法制的整合，专章明定产业园区相关申请、设置及管理等相关规定，作为产业园区设置管理的“法源依据”。
“产业创新条例”草案的主要内容包括：第一章总则，阐述条例目的及产业适用范围。第二章基本方针，各级主管当局应订定产业发展方向及产业发展计划或发展策略。第三章创新活动的补助或辅导。第四章无形资产流通及运用，建立知识财产流通服务机制，辅导企业管理知识财产，并鼓励其发展品牌。第五章产业人才资源发展，建立产业人才资源发展的协调整合机制，推动产业人才职能基准的订定，补助或辅导产业人才培训机构。第六章促进产业投资，提供重大投资计划的协助，辅导或鼓励产业从事境外投资或技术合作，并建立奖励地方当局招商机制。第七章产业永续发展环境，协助企业推动温室气体减量或污染防治技术的发展及应用，鼓励企业提升能资源使用及应用效率，推动官方或企业使用绿色产品，及推广企业善尽社会责任。第八章资金协助，设置“发展基金”，提供资金协助产业创新及发展，并辅导及协助创业投资事业，以促进新兴事业的创新及发展。第九章租税优惠，提供投资抵减租税诱因，鼓励公司进行研究与发展、人才培训等活动。第十章产业园区设置管理，明定产业园区的设置规划与开发、土地取得和使用、收益及处分、产业园区的更新及经营管理等相关事项。第十一章工业专用港及工业专用码头的设置管理。第十二章营运总部及扩厂的辅导。第十三章罚则。第十四章附则，明定“产业创新条例”施行前与“奖励投资条例”或“促进产业升级条例”衔接适用等内容的规定。
三、“产业创新条例”的几个特点
首先，奖励方式与前两部法规不同。“促进产业升级条例”与“奖励投资条例”相比是一大进步，因其不再具体规定对哪些产业的投资进行优惠，而是公布可以实行优惠的产业特征，让市场自行决定哪些产业可以成为未来的主导产业，这就避免了主管当局选择主导产业时可能出现的误判。但从“奖励投资条例”到“促进产业升级条例”，都是通过对特定产业大范围的投资抵减及相关的租税优惠与减免，帮助台湾产业升级与转型，只是这些产业的选择是通过当局还是通过市场有所不同。这次的“产业创新条例”与前两部法规最大的不同，就是取消了“产业别优惠”，同时对于“功能别优惠”进行调整，只保留研发、人才培训、营运总部及国际物流配销中心等4项租税优惠，受惠的对象则不分高科技或传统产业，而且也不限于工业区厂商，诸如农业生技园区、媒体园区、物流园区等，只要符合奖励项目，都可以享租税优惠，并以十年为限。过去这些奖励多集中在高科技产业，让许多人批评为“重高科技、轻传统产业”，因此，这次的“产业创新条例”就进行有针对性的修正。
其次，可以让更多岛内企业和研发创新受惠。以前“促进产业升级条例”有针对产业别进行租税优惠，但这些产业由于投资金额大，同时风险性较高，一般不是中小型企业所能负担的，也因此政策优惠多是财力雄厚的财团才能享受。但在“产业创新条例”中，只要企业进行研发与人才培训，不管是大型企业或小型企业，都可以获得租税奖励，可以消除图利财团的疑虑和弊端。而且以往对于投资机械设备、自动化设备等也有优惠，但在“产业创新条例”中也一并取消，这样租税优惠就能集中在提高附加价值的研发活动上。
再次，条例赋予各主管部门更大的权责，来推动所主管产业的发展。台湾当局近年来致力于发展服务业，但过去掌管服务业的部门，如与物流相关的“交通部”，金融服务业的“金管会”，医疗服务业的“卫生署”等，以往多站在管理者的角度，而未能给予产业太多协助。但“产业创新条例”则在条文中规定，各主管机关可明定产业补助或辅导办法，来协助产业的发展。
最后，“产业创新条例”也参考“促进产业升级条例”工业区设置的精神，明定产业园区相关申请、设置以及管理的规定，以后不管是各级当局或是企业等，都可以选定土地，提出可行性报告及环评报告后，向主管单位提出设立园区的申请。这项条文有别于科学园区、加工出口区等，主要是适应现行产业的多元性，以及对于园区软、硬件设施需求的不同，给予园区设立更多的弹性，让更多产业可以形成群聚效应，提升竞争力。例如各地方当局可针对当地具有特色的产业设立“地方产业发展园区”，部分具特殊性的产业如文化创意、软件、游戏等等，业者也可以针对各产业的需求，向主管当局提出园区申请的要求。
四、“产业创新条例”的焦点议题
“产业创新条例”在2010年1月上旬台湾立法部门第四会期未能过关，主要是岛内对具体条文还存在不少争议。最主要的争议焦点在于“产业创新条例”第30条关于营运总部租税优惠的部份，规定全球跨国企业在台设立营运总部且具特殊卓越贡献，即可享有营利事业所得税15%的优惠。
支持该条款的意见认为，韩国、香港、大陆以及新加坡等都对吸引跨国企业的投资提出相当优惠的措施，台湾如不能提供具竞争力的租税优惠，这些企业就会选择对他们较有利的地区投资。另外，以全球500大企业为目标，就是希望能通过产业关联效果，带动上下游产业的投资，同时增加就业机会及新的税收，由于这部分属于新增投资，就没有减少税收的疑虑。对此，鸿海董事长郭台铭、宏碁董事长王振堂、宏碁创办人施振荣等岛内重要工商界人物纷纷表态支持该条款，否则不惜将自己的营运总部迁出台湾。
反对该条款的意见认为，台湾过去并未有吸引跨国大型外资企业来台设立营运总部的实际案例和经验，且该优惠门坎设定条件过高，被外界解读为图利少数几家符合资格的岛内大企业、大财团的专设条款。而且，大多数的跨国企业在决定是否设立营运总部时，主要着眼点大多是整体投资环境的优劣，包括公共建设、政府效率、生活及工作条件等，租税优惠仅是其中一小部份，不需要依赖这部分税收优惠。
由于该条款争议较大，台湾当局已经表态在新草案中将其删除。该条款虽与台湾建设营运总部有关联，但并不致影响“产业创新条例”的总体功能。在台湾经济已经进入以知识密集为主的阶段背景下，“产业创新条例”将在台湾产业结构转型过程中担负重要使命。（本文作者朱磊系中国社会科学院台湾研究所经济研究室主任 经济学博士）
