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流动人员办独生子女证遇难题 多地政策互相打架

2013年01月23日 08:36 来源:中国青年报 字号:       转发 打印

  阿杰即将拿到断断续续办了4年多的《独生子女父母光荣证》(以下简称“独生子女证”)。这是在本报报道后,人口和计生部门内部协调的结果(详见本报1月16日报道《流动人员办独生子女证遭遇政策冲突》)。

  阿杰一家属于典型的“人户分离”:本人与妻子的户籍分别落在福建省和江苏省,儿子乐乐随父落户福建,一家人在北京生活。2009年以来,福建、北京、江苏等省市的人口和计生部门分别依据本地区的规定,一直未受理阿杰办理独生子女证的权利请求。

  “虽然我的问题解决了,但希望不要成为特例。”阿杰告诉中国青年报记者,在经历这些波折后,他现在的心愿是希望所有的流动人口婚姻的当事人,都不要再因为婚姻“跨省”而多地奔波。

  部分计生政策并非全国统一

  毕业于北京大学、现供职于北京一家企业的阿杰,在去年年底发给记者的邮件中,列出了《人口与计划生育法》、《江苏省人口与计划生育条例》、《福建省人口与计划生育条例》等相关法规;甚至,他还在福建省人口计生委官方网站上收集公众留言及官方答复,以佐证各地关于办理独生子女证的规定存在互相打架的情形。

  阿杰说,他查阅了《人口与计划生育法》,该法第23条明确规定:“国家对实行计划生育的夫妻,按照规定给予奖励。”

  该法第27条更是直接指出,“自愿终身只生育一个子女的夫妻,国家发给《独生子女父母光荣证》”;“获得《独生子女父母光荣证》的夫妻,按照国家和省、自治区、直辖市有关规定享受独生子女父母奖励”。

  “事实上,中国的部分计生政策并不是全国统一的,政策的具体制定和执行大多以地方为主导。”人口问题学者、复旦大学社会发展与公共政策学院院长彭希哲教授表示,一些省份对生育政策的执行力度不一样,所以,各省对领取独生子女证的家庭补助等规定也不尽相同。

  比如,在中西部的农村地区,由于独生子女较少,奖励幅度通常更大;在上海等沿海发达城市,独生子女较多,奖励幅度通常较小。同样数量的奖励,还会因不同城市的物价水平产生不同的效用。“在奖励的层面,国家不统一规定是对的,因为各地经济发展程度、财政状况、公民收入水平都有差距。”彭希哲说。

  但在阿杰看来,人们在意的并不是钱,“说实话,每个月十几元钱的独生子女费,压根儿不多。主要是以后孩子入学时可能会用到这个证件。”

  彭希哲说,一些生育政策应该调整,但目前国家尚未出台正式的规范性文件,公民还只能遵守当地政策。至于对独生子女家庭的奖励如何兑现、在哪里兑现,这些政策的调整需要一个过程。

  谁办证谁出钱,地方政府严格控制

  阿杰遭遇办证难的经历可能并非个案。记者近日查阅了全国29个省(区、市)关于办理独生子女证的规定,发现办理地点存在13种版本,包括:女方常住地、孩子户籍地、生育管理所在地、夫妻居住地、女方户籍地、所在工作单位等等。

  上海市社会科学院人口与发展研究所教授周海旺说,按照过去的传统,孩子要跟母亲落户,所以不存在政策打架的问题。但近年来,随着户籍制度的改革,孩子的户籍可以随父也可以随母。这无意间为流动人员办理独生子女证难的问题埋下伏笔。

  “由于各地政策不一样、不统一,容易造成打架扯皮现象。”周海旺说。

  福建省人口计生委政策法规处副调研员张小舟说,目前国家没有书面的规范性文件统一独生子女证的办理地点,由各省(区、市)自行制定奖励政策,至于怎么奖励,规定得较笼统。“制定政策时,各省之间缺乏沟通,这就存在冲突的可能。”

  缺乏沟通的背后,不同省份、各种效力层级的立法先后出台。这些可能存在不一致规定的立法,让办理独生子女证的流动人员面临巨大障碍。

  “其实,独生子女证的背后存在权利或经济利益问题。权利对应义务,各省规定之所以打架,是因为涉及‘谁来承担义务’,即地方财政支出问题。”西北政法大学行政法学院副教授褚宸舸说。

  他分析道,地方政府在办理独生子女证上设立严格条件,一方面是因为当事人享受福利的同时,办理证件的地方政府要承担拿钱的义务,因此各地在实践中一般都严格控制。

  另一方面,则是出于管理的需要。“如果不该办理而给办理了,就意味着政府支出了不应该支出的项目。这种失误一旦被认定,承办人就可能要承担相应行政责任。”褚宸舸说。

  涉及财政问题,多省人口计生部门的工作人员均证实了这一点。张小舟坦言,两地独生子女证办理的协调之所以困难,还在于可能会有“两省同时申领”的风险:在甲省领完补助,在乙省又领一遍。

  在一些省级人口计生部门人士看来,跨省办证另一个难点是对流动人口的核查。“其实,办证就像与人交往。熟悉的会很信任,不熟悉的就要经过多方考察。”一位工作人员打了个比方,如果当事人离开户籍地未出具流动人口证明,到外地也没与计生部门打交道,办独生子女证就较麻烦,“因为肯定要先核查你的生育情况,要多久,不好说。”

  这些规定与顾虑,无疑为流动人员享受独生子女父母这一合法权益带来了“合法的障碍”。

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