□中央纪委、监察部早在2005年即已完成对派驻机构的统一管理，将派驻机构由中央纪委、监察部和驻在部门双重领导改为由中央纪委、监察部直接领导
□“用巡视以解决管得着的看不见，用派驻以解决看得见的管不着”是中央纪委、监察部合署办公以来一以贯之并扎实推进体制改革的两大支点
□随着巡视由临时改为正式机构，派驻机构从双重领导改为统一管理，手脚得以延伸，耳目得以聪明，监督力度得以加强，查案力度得以加大
2009年年末，湖北省纪委监察厅“派出纪工委监察局”挂牌，这是湖北省纪委设立的第一个综合派出机构。“纪工委监察局”干部的提拔使用、人员编制、办公经费等均由省纪委监察厅统一管理，相对独立，负责对湖北省信访局、省委财经办、省法制办、省防空办、省三峡办、省政府参事室、省扶贫办、省政府采购中心等8家单位进行监督检查、案件调查、督促协调指导、受理举报申诉等。
这是近年来各地纪检监察机关在派驻机构改革方面的一个缩影，类似的举措不时见诸报道。中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强指出，纪检监察机关对派驻机构实行统一管理，是党中央为改革和完善纪律检查体制作出的重大决策，是新形势下加强和改进党内监督的一项重大举措。
那么，派驻机构在实践中究竟是如何发挥作用的，为什么要进行派驻机构的改革，改革的效果又如何呢？
■“看得见的管不着，顶得住的站不住”
体制不顺、力量分散，派驻纪检干部不敢监督、无力监督
“我这个纪检干部简直就是个闲职。”湖南省醴陵市某局派驻纪检组长曾经向市委抱怨。
传统的派驻机构模式中，派驻纪检干部业务上受纪委监察局领导，但工资、福利待遇、人员编制都在驻在单位。纪检干部被双重领导的处境，使他们难以独立地行使职权。一方面，一个机构只有一两个人的编制，纪检干部身兼数职，诸多事务缠身；另一方面，纪检组长作为单位领导班子成员，双重身份的尴尬导致很难发挥监督职能。
“在现行体制下，班子成员对‘一把手’的决定，有不同意见也是‘反对无效’。”江苏省盐城市某局派驻纪检组长告诉记者，“我曾经遇到过几次局领导班子投票表决，明明班子成员私底下都反对一把手的决策，但是敢怒而不敢言。对明显违反政策的做法，只有我一个人投反对票或弃权票，根本起不了作用。时间长了，一把手认为你老跟他过不去，就背着你私底下运作一些事，或者故意跟你过不去，你的处境就会很尴尬，甚至被孤立、被排挤。”
于是，在一些政治生态恶化的地区和单位，就出现了“看得见的管不着，管得着的看不见；顶得住的站不住，站得住的顶不住；干得好的上不去，上得去的干不好”这样一种怪现象。体制不顺，力量分散，监督乏力，奖惩失准，纪检监察机构的设置和管理模式，已不能适应反腐倡廉建设新形势。
■“分兵把守下不了手，收回五指才是拳头”
实现监督与被监督分离，避免分散兵力虚以应付
2004年十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提出，要改革和完善党的纪律检查体制，全面实行对派驻机构的统一管理。自此，各地各部门逐步开展了对派驻机构统一管理的改革。
深圳、成都、呼和浩特等地先后进行了类似的尝试。多数地区成立了“大纪检组”或纪工委，模式主要分为两类，在市县机关主要是分职能派驻即归口设置，在乡镇街道主要是分片派驻即分块设置。以深圳市宝安区的改革为例，全区10个街道纪工委、监察室的行政编制进行整合，成立7个派驻纪检监察组，向10个街道派驻4个纪检监察组，实行在街道分片派驻；在区直机关按职能部门派驻，分行业设置3个区纪委（监察局）派出机构，各派驻纪检监察组人、财、物由区纪委（监察局）管理。
在湖北省，随州市、赤壁市实行的是综合派出模式，即面向市（县）直部门和乡镇成立纪工委、监察分局，实行综合派出，统一管理。嘉鱼县、阳新县、孝昌县实行的是重点派驻和综合派出相结合的模式，即对县直重点部门还是按原模式，实行单一派驻，面向其他部门和乡镇则设立纪工委、监察分局，实行综合派出，统一管理。在同一模式上，各地的具体操作根据各地实际情况不同而定。
“众所周知，监督工作的重点在于对领导班子成员的监督，难点是对‘一把手’进行有效及时的监督。”孝昌县纪委副书记、监察局长郑林平说，“‘分兵把守’式的监督容易下不了手，改革后，监督力量得到了整合，重拳出击更加有力。派出纪工委监察局与被监督单位的监督与被监督关系更加纯粹了，工作关系、干部管理、后勤保障等都将不再受制于被监督单位，监督效果非常明显。”他介绍，仅该县纪工委监察分局成立的前两个月，就对11项重大决策、大额资金使用开展了监督检查，受理信访举报17件，转立案3件，处理违纪党员干部4人。
■从“同体监督”走向“异体监督”
改革“一把手”体制，形成决策权、执行权与监督权的制衡
就派驻机构统一管理，记者采访了中国纪检监察学院副院长李永忠。
他说：“邓小平同志在改革开放之初，就高屋建瓴地提出了党和国家领导制度改革必须解决‘权力过分集中’这一‘总病根’。从十一届三中全会决定恢复重建中央纪委及地方各级纪委以来，改革和完善纪检监察体制成为这30年政治体制改革的一个重要方面。用巡视以解决管得着的看不见，用派驻以解决看得见的管不着，也因此成为中央纪委、监察部合署办公以来一以贯之并扎实推进体制改革的两大支点。”
他认为，随着巡视由临时改为正式机构，派驻机构改为统一管理，手脚得以延伸，耳目得以聪明，监督力度得以加强，查案力度得以加大。
但他同时坦言，目前各地对派驻机构的改革依然处于摸着石头过河阶段，各地派驻纪检监察干部在实践工作中遇到的矛盾依然很多，困难依然不小。“派而同流，驻而合污”现象时有发生，派驻干部统管不易、交流困难；统派统管标准不一，缺乏奖惩激励机制，不少派驻干部是在凭党性、凭良心干活。按片设立“大纪检组”虽然便于监督，但职级不好解决，对所在片各点的情况也容易若明若暗。这些问题有待于在深化改革中不断解决。
李永忠表示，目前纪检监察机关力推的派驻和巡视工作，其核心都是变“同体监督”为“异体监督”，从而加强党内监督的效果。“有效的监督，其前提必须是不同的体。”李永忠说，“对派驻机构实行统一管理，不是不相信同级党组。而是遵循监督原理、监督规律的必然之选。因为再好的刀，也砍不着自己的刀把；再好的外科医生，也难以给自己动大手术。只有对当前普遍存在的监督者与被监督者混为一体的现象，积极稳妥地进行改革，使同体监督转变为异体监督，才能形成有效的监督制衡力和科学的权力结构。”
他指出，派驻机构改革是在现有体制下对异体监督的小尝试，能起到侦察兵和打前站的作用，是权宜之计。“要根治目前广泛存在的‘一把手’权力过分集中和难以监督的问题，必须对党内权力结构进行认真改革，解决‘议行合一’这一老大难问题。特别要通过党代会常任制改革的深化，以实现党内决策权、执行权和监督权的有效分离，从而找到加强党内监督，发展党内民主的有效实现形式。”
“令人鼓舞的是，不仅建立健全决策权、执行权、监督权相互制约的权力结构等观点已经写进党的重要报告，而且在2008年的第十七届中央纪委二次全会上，胡锦涛总书记在讲话中也首次提到了‘监督的制衡力’这一概念。这都说明，党中央对于建立健全科学的党内权力结构是认同的，对更好地加强监督的尝试是赞成的、鼓励的。”李永忠说。
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派驻机构统一管理的作用
对派驻机构实行统一管理，有利于派驻机构保持相对的独立性，增强其权威性，强化派驻机构的监督检查职能，逐步完善对权力的监督制约机制。这项改革，对于充分发挥派驻机构的职能作用，切实加强对驻在部门领导班子及其成员的监督，深入推进党风廉政建设和反腐败工作，具有十分重要的意义。
派驻机构统一管理带来的变化
强化了监督职责。过去派驻机构也有对驻在部门领导班子和领导干部进行监督的职责，但在双重领导体制下，派驻机构难以充分发挥监督的职能作用。实行统一管理后，进一步明确和强化了派驻机构对驻在部门领导班子及其成员的监督职责，并把监督作为派驻机构第一位的职责，把派驻机构履行监督职责的情况，作为考核派驻机构工作成效的重要标准，这样就强化了派驻机构的监督职能；
加大了查办案件力度。实行统一管理后，派驻机构的业务工作由上级纪检监察部门直接领导，重要情况和问题直接向上级纪检监察部门请示、报告，这样更有利于派驻机构充分发挥职能作用，加大查办案件的工作力度。
中央纪委、监察部派驻机构去年核实违纪线索471件
2009年，中央纪委、监察部派驻机构查办违纪违法案件工作取得新进展，全年受理信访举报35466件，初步核实违纪线索471件，立案96件，结案80件，给予党政纪处分87人。
2009年，中央纪委、监察部派驻机构还指导驻在部门机关纪委及所属系统查办案件543件，协调办案269件。绝大多数派驻机构建立了案件线索集中管理制度和案件线索集体排查制度，案件管理更加规范。
三门峡市推行“大纪检组”模式
河南省三门峡市撤销对所驻在单位的一对一派驻，实行完全独立于驻在单位的“大纪检组”制，纪检组的规格由原来的副县级提升为正县级。
所谓“大纪检组”模式的具体内容是：市纪委、监察局撤销原有的“一对一”派驻纪检组，成立10个大纪检组，覆盖全市63个设党组的工作部门及直属事业单位等。每组负责6至7个单位。纪检组由现行的双重领导改为纪检监察机关直接领导，力图改变过去存在的隶属驻在部门、监督难等弊端。
深圳推进基层派驻机构改革
深圳市宝安区将全区10个街道纪工委、监察室进行整合，成立7个派驻纪检监察组，实行在街道分片派驻，在区直机关按职能部门派驻，由区纪委（监察局）垂直管理，派驻纪检监察组工作重点集中在办案、纠风和监督三方面。
改革以“整合力量、统一管理”为主线。与改革前相比，派驻纪检监察机构将带来“四大变化”：整合监督力量。将全区10个街道纪工委、监察室的行政编制进行整合，不增加机构、不增加编制、不增加人员。实行直接领导。区纪委、监察局对7个派出机构实行直接领导，对各派出机构的业务工作和干部实行统一管理。强化监督职能。突出专业化、规范化、制度化监督，加强对区直部门、街道党政领导班子及其成员的监督，加强对有关领域权力运行的监督。确保工作成效。设置派驻机构后，街道、区直单位和有关领域的反腐倡廉建设应切实得到加强，尤其是加强对驻在部门领导班子及其成员的监督。
对派驻机构实行统一管理主要是对派驻机构的业务工作、干部工作实行统一管理，这既是派驻机构充分履行监督职责的主要条件，也是派驻机构充分发挥作用的体制保障和组织保障。（记者 姜洁）
[责任编辑：张晓静]
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