日前,为期3个月的首次土地财政“家底”审计,正式拉开序幕。从8月中旬开始,国家审计署将对过去6年地方土地出让收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法等情况进行审计。其中,从2008年到2013年6年间,地方政府总计约15万亿元的土地出让金,将成为审计重点之一。(8月21日《第一财经日报》)

　　事实上,在2007年、2009年和2011年,审计署对部分地区的土地出让金,曾经做过一些审计工作。但近几年,地方政府违规、变相减免土地出让金、用地单位拖欠土地出让金、部分土地出让金未纳入基金预算管理等问题,并未因为审计而消减。相反,随着土地出让金规模越来越庞大,这些问题引发的社会矛盾与日俱增。

　　作为审计“顽疾”的土地出让金,本属于政府性基金收入的一种。按照土地作为公共资源的基本属性,以及财税收入“取之于民、用之于民”的原则,巨额土地出让金必须回答“从哪里来,到哪里去”的问题。这不仅涉及地方财政安全,同样关系着社会公众的民生福祉。

　　但问题是,在地方追求GDP增长的指挥棒下,巨额的土地出让金不仅成为各方监管的漏洞,甚至地方政府为招商引资,在土地出让金上大做文章,或采取欠征、少征、漏征土地出让收入,或采取先征后返、以各种名义进行补贴等方式违规减免土地出让收入,或是空转、虚增土地出让收入。这当中,又夹杂着大量的权力寻租和利益输送,也因此让一些基于土地的产业成本被推高。最为明显的,便是非理性增长的房地产行业。据此前的报道,土地成本占据房地产开发商项目成本的近6成,显然,房价的高低与地价的高低紧密相关。

　　于是,此次对土地出让金的审计,加上此前中央巡视发现的腐败问题中土地财政和房地产赫然在列,让人们不得不以反腐的视角,来看此次审计土地出让金。

　　当然,在反腐力度持续加大的趋势下,通过对土地出让金的审计,继续完成拍“苍蝇”、打“老虎”的反腐工作,规范地方政府的权力行为,扭转地方政府“卖地为生”的发展思路,自然也是情理之内和预料之中的事情。但是,倘若仅仅以反腐来看此项审计工作,则将会湮没审计土地出让金的真正意义。

　　土地出让收入之所以能够作为地方政府的“第二财政”,根源在于1994年实施的分税制。按照分税制的划分,地方财税收入的大部分,将上缴到中央,而留给地方的那部分财税收入,即便加上中央对地方的财政转移支付,仍不足以让地方政府有足够的资金,来完成对社会各项建设的任务。尤其是推出GDP政绩考核之后,捉襟见肘的地方政府,只能以出卖土地的方式来获取建设资金,但与此同时,形成了官员为政之中“寅吃卯粮”的恶性循环,进而地方政府债台高筑。

　　在依赖土地财政的地方经济尚未出现大问题之时,对土地出让金“摸家底”,除了搞清楚腐败的问题,更重要的便是要摸清楚寄生于土地财政之上的财权、事权,以及因此产生的行业风险,比如,影响经济发展和社会安定的房地产市场的整体风险。

　　只要“家底”摸清楚了,才能较快地拟定应对策略。因审计土地出让金,或将出台的应对策略,很有可能便是分税制的改革——按照财权与事权的统一,重新理顺中央与地方的财税分配关系。

　　正如国家审计署审计长刘家义所言:“有些问题是因体制性障碍或制度上的漏洞产生的,而完善体制、机制需要一个很长的过程,是不可能一蹴而就的。”也因此,要彻底遏制土地财政导致的权力腐败、地方债务危机以及房地产市场的泡沫化,则必须堵上体制性的漏洞。

　　如果按照此思路,可以预见的是,财权、事权重新分配后,将能够调动中央、地方两个积极性,根除了土地财政腐败的土壤,遏制住地方政府随便花钱和收钱的冲动,那么房地产市场的理性回归,也就是水到渠成的事情了。而这,更契合审计作为保障国家经济社会健康运行的一个“免疫系统”的出发点。(马想斌)