4月底提交全国人大常委会三审的预算法修正案草案，没有延续“三审通过”的惯例。此前关于这部法律的争议焦点集中于：国库管理权究竟归央行还是财政部、如何强化人大预算监督、地方债“防火墙”怎样设置。不过，就在此次讨论中，被称为“中国申请预算公开第一人”的吴君亮提了一条意见，“此前学界多次提出，人大不批准预算怎么办？三审稿还是没有涉及这个问题”。

　　毋庸讳言，各级人大的预算监督并没有达到理想效果，人大审议预算报告少见针锋相对的质疑，否决预算更是稀罕事。一边是许多代表表示预算报告看不懂；另一边是，厚达上百页的预算报告，直到开会时候才发下来，没有给人留下认真审读的时间。当然，预算报告都毫无悬念地获得通过。那么，我们是否需要“杞人忧天”，假设一个“预算报告通不过”的情况？

　　从法治的严肃性来看，立法者必须回答预算报告通不过怎么办的问题。既然是人大审议预算报告，就应该存在批准和不批准两种情况，怎么可能在理论上只准备一种情况？随着民主政治的推进，代表意识的增强，对预算监督的不断强化，不排除发生人大审议通不过的可能。到时候如果法律没有给出明确的处理路径，岂不被动？

　　人大只会通过、不会否决的惯例正在起变化。2001年2月14日上午，沈阳市第12届人民代表大会第4次会议按预定程序进行大会表决。当进行到对关于市中级人民法院工作报告决议表决时，出现惊人一幕：赞成票没有过半，市中级人民法院报告未获得人大代表通过。

　　法院工作报告未获人大代表通过怎么办？面对从未遇过的新情况，沈阳市人大常委会主任张荣茂立即召开大会主席团紧急会议，主席团成员面对全体代表，当场举手表决，作出了责成“市人大常委会对市中级人民法院报告继续审议，并将审议结果向下次人民代表大会报告”的决定。后来该市人大经反复学习有关法律法规，请教专家学者，在征求全国人大和辽宁省人大的指导意见后，于当年4月初召开的第12届人大常委会上作出决定，市中级人民法院2000年工作报告未获通过已成为历史，无需重新审议，决定召开沈阳市12届人大5次会议，听取审议中院的整改情况和2001年的工作安排。

　　当然，有些时候报告可能陷入通过也不是，不通过也不好的局面，这与目前实施的“一揽子表决法”有关。十一届全国政协委员蒋红曾经提出这个问题：大会宣读了提案委员会70个委员，然后让委员们举手表决，但是，70个名单里我同意69个，有一个不同意，那究竟是举手还是不举手？预算报告也可能遇到类似问题，如果人大代表对预算安排的几百项都同意，但是对其中的几个项目资金安排不同意，代表究竟应该投什么票？就算是预算报告实行逐项表决过于繁琐，那么解决途径就是人大应该有权修改预算，对不合适的预算方案进行调整，起码是责成调整，而并非只有批准和否决两种选项。(殷国安)