衡量分配制度是否公平，最好的标准应该是基尼系数。1978年前我国分配制度是“一大二公”，基尼系数大概是0.18左右，非常公平，但没有效率。十四届三中全会上提出“效率优先，兼顾公平”，生产领域进入市场经济，分配领域也就跟上了。
公平与效率是相辅相成的。市场失灵或者市场机制不健全，公平就会被损害；公平的损害，可以使效率进一步降低。当前的问题是初次分配和再分配都出现了混乱。行政力量在初次分配领域仍然发挥作用，垄断行业以垄断地位获取垄断利润、社会保障制度不完善等，都加速了收入分配差距扩大。
因此，此次收入分配改革的核心问题是解决公平问题，主要是调整国家、企业、居民三者的关系，居民收入占整个国民收入的比重要扩大，同时适当压缩企业和国家的收入。2006年，居民收入占整个国民收入的44.2%，而这一比例在国外大概是60%—70%，差距十分明显。我们希望通过体制改革和制度建设，改变“分蛋糕”的方式，让居民吃到更多的“蛋糕”。
分配制度改革，从政府来说是“少收多拨”，通过国家让税以及更多转移支付，最终分配到居民个人的头上。最难的在于企业，比如，怎么让企业从利润里多分一块钱给职工？政府站在职工和企业的中间，要两头兼顾，既要考虑初次分配怎么给劳动者更大的比重，也要照顾企业的发展。总的来说，我们的期望就是调高、扩中、提低，扩大中等收入人群，以呈现纺锤形社会结构。
收入分配改革需要各方面配套。比如税收、财政、企业的治理结构、工会的谈判能力、劳动者的素质，以及劳动者创业的精神等，没有这些配套，收入分配改革就难以为继。改革的最大阻力在于高收入群体、垄断企业和部分企业主。所以调整并不只是政府的事，而需要全社会参与，仅靠一个文件解决所有问题，难度较大。
总的来看，我们规划了三种手段：一是法律手段，包括建立最低工资制度和企业职工工资合理增长机制；二是市场手段，可以给资源重新定价，调节垄断企业暴利；三是行政手段，比如推进公务员工资改革和事业单位工资制度改革。
