任何国家的税收体系都要承担筹集财政收入和调控经济的任务，但对于每个税种来说，其内在特征和属性决定其功能定位有不同的侧重。个人所得税在许多国家被同时作为筹集财政收入和调节收入分配的主税种。具体到中国，在当前和今后相当长一个时期内，个人所得税的功能定位需更侧重于调减收入分配差距。
优化收入分配制度需个税亮剑
中国现代化发展的重要战略机遇期，表现为“黄金发展期”和“矛盾凸显期”的交织，目前主要矛盾之一就是威胁社会和谐与长远发展的收入分配悬殊问题。改革收入分配制度，合理调整收入分配格局，将成为未来相当长一段时间内中国制度建设和宏观调控方面的一项主要任务。收入分配格局的合理化，既需要调整初次分配中政府、居民和企业三者关系，也需要调整二次分配中居民间分配关系。设计与实施科学、合理的个人所得税，恰能发挥其在这方面的应有作用，因此充分发挥个人所得税调减收入分配差距的作用，在中国是事关全局的重大问题，是深化改革、促进可持续发展、构建和谐社会的客观要求。
中国经济的国际竞争环境、赶超发展战略和居民收入能力的相对低水平，制约着个人所得税筹集财政收入的能力。中国的现代化和平崛起，只能依靠全面开放和WTO框架下的经济手段，并实施政策倾斜特点鲜明的适度赶超战略。当国际金融危机冲击表明我国“高储蓄、高投资”方式有必要适当地调整为扩大与促进消费方式时，我们可以更清楚地看到中国居民收入能力的相对低水平和个人所得税相应的低收入功能的由来：在我国弥合二元经济的一个很长的发展过程中，农村剩余劳动力不断转出对全局居民收入能力与水平的制约，是显而易见的。为了更有效、长效地“扩大内需”，除了强化社会保障体系之外，中国个税的基本特征也需要考虑总体低税负而有利于促进消费。适当增加消费，关乎我国经济结构的调整和在可持续发展中追求赶超目标，扩大消费已经成为经济发展战略层面的问题。由于个人所得税直接影响居民可支配收入，进而影响居民消费能力，所以个人所得税实际平均税负不可过高，以降低其对消费的压抑性影响。而且，近年来“两个比重”(居民收入占国民收入的比重和劳动报酬在初次分配中的比重)下降，也就是作为个人所得税税基的居民收入占国民收入中的比重连续下降，会直接影响个人所得税筹集财政收入的能力。
在考虑现阶段我国居民收入能力的情况下，欲使个人所得税收入与流转三税(增值税、营业税和消费税)相比肩，个人所得税平均税负要高达16%，远高于目前的2%左右，这是无法想像的。2007年，不变价格的居民收入为150152亿元，个人所得税收入为3184.9亿元，后者约为前者的2%。因此，个人所得税在近期尚无任何可能成为筹集财政收入的主体税种。即使在今后“两个比重”有所提高的情况下，在可以预见的时期内，也很难想像能够使个人所得税成为我国财政收入的支柱式来源。
个税不必急于成为
筹集财政收入的主税种
我国覆盖生产流通全部环节的流转税开辟了良好的筹资渠道，不必急于使个人所得税成为筹集财政收入的主税种。流转税良好的筹集财政收入能力不但在理论上成立，在许多国家尤其是在中国的税收实践中也印证了这一点。庞大的人口基数，快速的城市化、工业化进程以及世界出口贸易大国等因素，决定了我国未来商品生产、流通将继续维持购销两旺的态势，为流转税继续发挥筹集财政收入主体税种作用提供了广阔的空间。在这种格局下，对个人所得税发挥“收入功能”的要求自然也就不那么迫切，更加凸显了这一税种在我国突出的“调节功能”特色。
总之，与其它国家相比，我国个人所得税调减收入分配差距的任务更重，筹集财政收入的任务却轻许多。前者作用的充分发挥，应当作为我国个人所得税改革的基本取向。当然，对于个人所得税调减收入差距的作用，也需要有清醒客观的认识，即个人所得税不是万能的，它发挥作用的领域也是有限的。对于影响与调节初次分配中的分配格局，以及取决于生产要素价格与配置规则的财产分配，它是勉为其难的，需要有其他的制度建设和其他税种的配套与它共同构成调控体系。
改革应兼顾提高国民纳税意识
和培育中等收入阶层
对于中国的个人所得税来说，除承担调节收入分配的职能之外，还应在提高民众纳税意识以及培育中等收入阶层等方面发挥作用。
自新中国成立至改革开放之前的三十年内，除建国之初的几年外，经济社会是在一种趋向“无税”的状态中运行的，这直接导致全民纳税意识淡薄。改革开放后，随着各项税收制度的不断建立，企业的纳税意识逐渐增强。但对于居民个人来说，意识到自己的纳税人身份要更晚些。1994年税制改革使个人所得税覆盖低收入阶层之外的所有居民时，普遍存在的民众纳税意识淡漠、偷逃税比率高现象，便与税收的规范性要求形成一种刺目的反差。从长远看，在市场经济中，培养公民的纳税意识是一项十分重要的工作。社会诚信度包括纳税诚信度，对市场经济的建立和完善是至关重要的。同时，居民纳税意识的提高，对于促进我国预算管理的公开、透明和法治化、民主化，也至关重要。
从这一角度考虑，与其它税种相比，个人所得税在培养民众纳税意识方面有其独特的优势，因为它是直接对居民征税，因而对民众的影响最大，纳税人感受最深切。在我国流转税中，营业税和消费税均为价内税，因此居民在购买商品或服务索取发票时，上面并未明确标出商品和服务所含的税收；而增值税尽管为价外税，但向民众开具普通发票时，也常常将税并入价内开具。只有个人所得税直观地影响其可支配收入，并且如有偷漏税，居民个人还可能会遭遇税务局的稽查，因此个人所得税是提高国民纳税意识的有效方式。
此外，在我国经济社会转型中，中等收入阶层的培育与扩大，对于社会和谐稳定至关重要。党的十六大报告中已明确提出“扩大中等收入者比重”。对于我国来说，可成长为中等收入阶层的群体，大多具有一定技能，受教育水平较高，属主要依靠辛勤劳动和聪明才智获得较高收入的人们。他们既是中国改革和发展的直接受益者，也是改革和发展的直接推动者，对产业升级和消费换代都具有重要的推动作用。因此，在个人所得税设计中，应充分考虑有利于培育中等收入阶层和促进中等收入阶层形成，这就要求相应收入水平区间内的个人所得税的税负不可过重。
与其他国家相比，我国个人所得税调减收入分配差距的任务要更重，筹集财政收入的任务却轻许多。前者作用的充分发挥，应当作为我国个人所得税改革的基本取向。当然，对于个人所得税调减收入差距的作用，也需要有清醒客观的认识，即个人所得税不是万能的，它发挥作用的领域也是有限的。对于影响与调节初次分配中的分配格局，以及取决于生产要素价格与配置规则的财产分配，它是勉为其难的，需要有其他的制度建设和其他税种相配套。
中国的个人所得税除了承担调节收入分配职能外，还应在提高民众纳税意识以及培育中等收入阶层等方面发挥作用。（贾康 梁季）
