2010年的两会前，人民网等推出“两会十大热点问题调查”，网友关注的十大关键词中，“养老保险”首次成为关注热词排行第一。到2013年两会，“养老保险”社会保障的话题连续四年独占鳌头。

　　亿万人民“老有所养”的梦想首次在制度上得到实现

　　2009年，我国新型农村社会养老保险(新农保)开始试点。2011年，城镇居民社会养老保险(城居保)开始试点。2012年7月，国务院在全国所有区县实施新农保和城居保制度全覆盖计划，符合条件的老年人领取养老金。

　　截至2012年12月底，全国所有县级行政区全部开展新农保和城居保的覆盖工作，城乡居民参保总人数达到48370万，13075万城乡老年居民按月领取了养老金。短短3年间，两大养老保险均实现了制度上的全覆盖，与此前建立的城镇职工养老保险一道，为中国百姓织就了一张覆盖城乡的养老保障网，几千年来亿万群众“老有所养”的梦想首次在制度上得到实现。

　　7月3日全国老龄工作会议提供的数字显示，全国已有2.05亿老年人享有基本养老保险待遇，企业退休人员基本养老金标准再次提高10%；社会救助制度进一步健全；城镇居民医保和新农合制度进一步完善……

　　全国老龄委副主任、民政部部长、全国老龄办主任李立国表示，全国所有地区都建立了新农保和城居保制度，标志着覆盖城乡的基本养老保险制度基本建立，形成了人人享有基本养老保障的体系框架。

　　饱受争议的“养老金双轨制”

　　家住北京东城区的李阿姨从一家企业退休15年了，她的存折上清楚地记录着退休金的变化——2009年1751元，2010年1948元，2011年2150元，2012年2377元。今年，她每月能领取2600多元。

　　“但物价涨得太快，退休金其实跟没涨差不多。”李阿姨说，鸡蛋在2009年时还不到2.5元一斤，现在都5元多了。

　　相比之下，刚从某政府机关退休的老刘就舒坦多了，他每月能领到退休工资5000多元，还不时能“意外地”收获到原单位的各种慰问金和补贴。“想吃点啥，想外出旅游都不用犹豫。”老刘说。

　　中国社会科学院今年2月发布的《社会保障绿皮书》和《中国社会保障收入再分配状况调查》显示：在被调查者中，75.4%的职工养老金低于2000元，92.3%的机关事业单位退休人员养老金高于4000元。

　　北京大学国家发展研究院近日发布的《中国健康与养老追踪调查》也显示，新农保的养老金中平均每年为720元、城镇居民养老保险金平均每年为1200元，而企业养老保险金平均每年为18000元，政府或事业单位养老金平均每年为24000元，差距最高达数十倍。

　　养老，对于未富先老的中国来说是一个沉重的话题，由于体制原因带来的“养老金双轨制”，是一个更为沉重的话题。

　　“养老金双轨制”，是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度，这是计划经济向市场经济转型期的特殊产物。“双轨制”养老金的统筹办法不同，企业人员是单位和职工本人按一定标准缴纳，而机关事业单位则由财政统一筹资；支付的渠道不同，企业人员由自筹账户上支付，而机关事业单位则由财政统一支付；享受的标准不同，机关事业单位的养老金标准远远高于企业退休人员。

　　虽然国家连续9次调高企业退休人员基本养老金水平，但差距并没有明显缩小。

　　破除“养老金双轨制”的改革路径渐趋明晰

　　“十二五”规划再次强调加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，如城镇职工基本养老保险省级统筹，基础养老金全国统筹，城镇职工基本养老保险关系转移接续，城乡养老保障制度有效衔接，机关事业单位养老保险制度改革，发展企业年金和职业年金，推进养老基金投资运营等。

　　“碎片化的制度必然导致待遇上的差别。”清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥在“2013年养老金高峰论坛”上说，“只有对养老制度进行顶层设计、结构调整，才能从根本上缩小这种差别。”

　　其实，早在2008年3月，国务院就决定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先行开展事业单位养老保险制度改革。人力资源和社会保障部副部长胡晓义曾在接受媒体采访时说，很多事业单位包括机关的社会保险制度改革正在稳步推进，其人员与企业职工一样逐步参加了各类社会保险。随着社保标准的提高和改革的不断推进，“双轨制”终将合并统一。

　　值得注意的是，“双轨制”不仅存在于企业退休人员与公务员及事业单位退休人员之间，也存在于城市居民和农民之间。

　　一直以来，我国农民养老都由家庭给予保障，实际上也就是农民自己为自己养老，国家与政府在农民养老上的作用与功能不明显。新农保制度的推行，表明传统的城乡二元制保障模式正在逐步向着城乡一体化保障模式转变，农民平等享受国家保障的权利正在得到更大程度上的尊重。

　　但是，我们还要看到，新农保制度的建立毕竟是初步，农民的养老保险金与城市居民的养老保险金客观上存在着较大的差异。一切都将在不断的改革中得到发展。

　　农民工的养老问题也逐渐凸现。《全国农民工监测报告》指出，截至2012年9月，全国农民工参加城镇职工基本养老保险的比重仅为17.8%。单纯依靠社会保障体系在短时间内难以解决庞大的农民工群体养老问题，农民工应从自己的中老年时期开始规划养老生活，未雨绸缪，才能实现老有所依。当然，我们也要把包括农民工在内的农村养老保险更好地纳入到制度设计之中。

　　据了解，2012年11月，人力资源和社会保障部已经下发了《城乡养老保险制度衔接暂行办法(征求意见稿)》，我国酝酿多时的中国养老金改革的“顶层设计”方案即将进入初定阶段。对破除“养老金双轨制”、基金投资运营等内容，改革路径渐趋明晰。

　　人社部社保研究所所长金维刚说，党的十八大明确要求整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度。目前，江苏、山东、天津、湖南、陕西等许多地方正在积极探索将城镇居民基本医疗保险与新农合整合，将城镇居民养老保险与新农保整合，而进一步的整合仍然需要加紧顶层设计。(本报记者 梁 捷 周洪双)