上世纪90年代以来，面对当时的国内外经济形势，我国政府分别在1998年和2008年采取了两轮大规模的积极财政政策，其特点大致可归纳为：主要目的是短期稳增长，呈现了较强的相机抉择性；以增加财政支出为主的扩张性政策。在资金来源渠道上，增发国债是积极财政的主要措施，增发的国债主要用于基础设施建设。

　　以市场化手段调结构作为首要目标的财政政策，如果政策取向继续沿袭传统的相机抉择，恐怕难以达到预期目标，甚至会使问题变得更加恶化。这就要求我们兼顾稳定短期增长和控制通货膨胀，对财政政策进行重新定位，尤其是要关注财政支出的民生取向，发挥税收的自动稳定器作用，扩大地方政府的财政自由度等三个方面。

　　财政政策重新定位

　　一是财政支出的民生取向。民生问题涉及到社会稳定，是我国经济社会转型、结构调整中的重大问题，因此，未来的财政支出必须重点关注民生。

　　随着技术深化进程，产业结构将会随之调整，高技术行业占比会逐步提高，原有部分行业人员必然面临结构型失业，经济转型的阵痛，为此，财政需要提高社会保障支出。然而，现实的情况是，社会保障支出的比重在近些年略有下降。未来需加大力度，提高社会保障水平，构建公平的社会保障体系。2011年，就业补助仅占社会保障支出总额的6%，财政对失业保险补助仅为6.63亿元，对于可能的结构型失业而言远远不够，应以更为积极的态度构建就业的社会安全网。

　　随着人口老龄化进程加速，未来我国对于医疗等支出需求较高。近几年来我国的卫生支出占财政支出的比重稳步上升，反映了医疗卫生体制改革取得了较好效果，但目前基层卫生队伍建设相对滞后，缺口很大。因此，在保持总量支出增长的基础上，资金需进一步向基层倾斜。

　　在未来进一步的城市化过程中，为提高城市务工人员等外来人口的市民化水平，保障房建设刻不容缓。目前保障房建设取得了良好成效，但部分地方仍存在建设资金筹集不到位、审核和退出机制不健全等问题。未来财政支出需要加大投入，并可尝试允许地方配套资金定向发债募集资金，扩大资金来源。

　　二是税收的自动稳定器与结构调整取向。从1997年亚洲金融危机和2008年全球金融危机的应对经验来看，我国的税收在应对危机时未能体现其自动稳定器的作用。这是因为我国所得税占GDP的比重较小，即便自动稳定器的弹性很大，但由于其规模太小，稳定经济的能力有限。个人所得税的自发调节是自动稳定器的重要内容。随着市场化改革的深入，未来的税收制度尤其是个人所得税制度的设计，需要充分考虑到其自动稳定器功能的发挥。

　　从具体内容来看，结构性减税措施在设计上更多考虑的是保增长，在促进技术升级和城市化的内涵型发展方面投入不大，金额较小。减税力度较大的个人所得税主要是为了提高消费，这一方面是调整消费和投资的比例，另一方面是利用消费拉动经济。但是，由于总额相对较少，对于消费的启动力度难以充分显现，因此，这两个方面的目的都难以达到。我们使用1979-2010年的数据构建同时包含货币和财政政策的VAR模型进行了测算，结果发现减税对GDP增速的短期影响比较小，宏观税负增速下降1个百分点，仅导致名义GDP增速在一年内提高0.13个百分点。因此，结构性减税的力度还需进一步加大，且目标需要更为清晰地定位于结构调整，而不是主要考虑短期增长。

　　三是扩大地方政府的财政自由度。在我国分税制体制下，地方政府在保增长和调结构中发挥了重要作用。但是，目前地方政府的财政自由度较低，在平衡预算的约束下，支出受到了较大约束。在这种预算制度安排下，县级财政支出压力较大，一些地方民生资金计提不足。为了实现通过财政收支调整结构的目标，需要加强地方政府财政自由度。

　　减少财政政策相机抉择性

　　面对多重经济目标的复杂性及其冲突，以调结构作为首要目标的财政政策，应该坚持制度化、常态化理念，减少政策的相机抉择性及行政化倾向的调控手段。具体的政策措施可以考虑以下几个方面。

　　首先，扩大加速折旧计税范围。根据企业所得税法《实施条例》第九十八条，目前可以加速折旧的固定资产包括：（一）由于技术进步，产品更新换代较快的固定资产；（二）常年处于强震动、高腐蚀状态的固定资产。这对于提高企业技术更新具有一定刺激作用，为了进一步提高深度工业化水平，可根据各行业十二五规划，进一步扩大加速折旧范围，刺激战略性新兴产业发展，调整产业结构。

　　其次，进一步扩大个人所得税应税收入范围、提高起征点和所得税的累进性。目前我国收入差距较大，大部分职工收入较低，导致中低收入人群受到收入流动性约束，对于当期收入非常敏感。因此，为了提高消费，需要进一步扩大个人所得税应税收入范围，提高个人所得税起征点。同时，需要提高个人所得税税率，强化其累进性，调节收入分配结构。

　　第三，对产业向中西部转移中的新设备投资提供政府补贴。当前是我国产业转移的黄金时期。随着工资结构的调整，东南沿海地区劳动成本上升，劳动密集型行业向中西部转移。为了促进新型工业化，需要尽量避免将东部地区落后产业向中西部转移，而应该在转移中升级，通过更新设备有序提高生产率，协调东中西部的经济差距。为此，对于产业转移中新设备投资可以予以财政补贴，例如通过政府贴息的方式来完成。

　　第四，允许地方政府自主发债。应允许地方政府针对地方的基础设施建设、民生工程等项目进行发债，同时加强地方政府债务的管理与规范。

　　第五，加快推进高累进性房地产税的全面开征，并在此基础上取消限购。高累进性房地产税的开征对社会经济的影响是多方面的。一是可以平滑需求，增加供给，从而平抑房价。二是稳定短期增长。如果实施高累进房地产税，在预期房价下降的情况下，房地产商会增加当期供给，从而对于当前的短期稳增长是重要推动力量。三是稳定房价预期。房地产税的开征增加未来公众持有房产成本，从而能有效遏制房地产市场的投机和过度投资行为，有利于降低公众对于未来房价上涨的预期。四是长期来看，房地产税也是解决地方政府财政问题的一个理想举措。（中国人民大学经济研究所 郭杰 于泽）