张宝蓉：基于“两岸高校学历互认”政策的分析

　　中国台湾网7月12日长沙消息　在11日举行的第五届两岸经贸文化论坛——拓展两岸教育交流合作分论坛上，厦门大学台湾研究院张宝蓉发表演讲，以下为张宝蓉演讲稿。

　　2008年以来，两岸关系迎来了和平发展的全新契机，两岸民众、高校、学生及各类民间团体等对扩大交流与合作的诉求进一步提升，加之受国际或区域性跨境高等教育发展趋势及两岸高等教育内部改革与发展的影响，两岸高等教育相互开放的程度、范围、领域、层次等明显放大，两岸高等教育交流与合作随之持续升温，进入了半个多世纪以来最快速、最热络、最紧密的时期。“以扩大学术交流和教师互访为平台、以加强科研创新和课题联合攻关能力为动力、以建立稳定的校际合作关系为纽带、以开展两岸青年学生交流活动为载体、以大陆推广特色教育和招收台湾学生为主要内容、以开创两岸高级人才培养新模式为导向”的两岸高等教育全方位交流与合作的格局正在形成。在这样的大背景下，两岸学历互
认、相互招生等深刻影响未来两岸高等教育相互开放走向及交流与合作活动往纵深领域发展的根本性问题再次成为两岸社会各界关注的热点。

　　一、台湾高等教育对大陆开放政策的历史演进及其影响

　　在两岸关系及两岸高等教育发展的历史进程中，两岸高等教育相互开放问题，尤其是高校学历互认问题既是个“新问题”，也是个“老问题”。自20世纪80年代中、后期两岸相互开放探亲以来，伴随着中断已久的两岸教育文化交流与合作的恢复、改善和发展，以及两岸相继加入WTO的客观现实，人们对于两岸高等教育相互开放、学历互认、相互招生等议题的期盼与讨论从未间断过。但是，由于各种历史机缘、两岸特殊的行政区划及敏感的政治生态，使得学历互认问题不可避免地受到牵制与影响。与世界其他国家或地区之间的学历互认发展状况相比较，两岸之间的学历互认问题承载了更多的“外在符合”和“政治意向”，因而，显得更加复杂与多变，长期而艰巨，有时甚至陷入迂回、停滞、反复的困境，进而导致两岸高等教育交流与合作缺乏稳定的发展环境和政策根基，两岸高等教育相互开放的空间受到严重的挤压和冲击。在两岸高校学历互认问题上，大陆始终采取积极主动、开放包容的态度，努力为两岸学历互认及高等教育相互开放创设各种有利条件。2006年之前，虽然大陆尚未从法规、政策上对台湾学历给予正式的认可，但为满足越来越多来大陆求学的台湾学生的愿望和要求，大陆对台湾的学历采取了实际上的承认。

　　2006年4月，在首届两岸经贸文化论坛上，大陆单方面宣布承认台湾教育行政部门核准的台湾高等学校的学历；2007年4月，在第三届两岸经贸文化论坛中,教育部袁贵仁副部长正式宣布，“欢迎台湾高校到大陆招收学生”。  这两项重大政策的出台预示着大陆高等教育对台湾地区开放的进程迈进了一个全新的历史性阶段，在两岸高等教育交流与合作史上具有重要的里程碑意义。自此，大陆开始不断加大对台招生力度，以及扩增两岸高校交换学生的数量。2007年至2009年间，大陆高校向台湾地区招收本科生的院校数量迅速增加，其中，招收本科第一批次的院校从104所增加到119所；招收本科第二批次的院校从69所提高到78所（见表1）。2008年，大陆向台湾地区招收研究生的院校总数也高达131所，并主要集中在北京、上海、江苏、湖北、广东、辽宁等高等教育资源丰富的省、市（见表2）。

　　因而，我们现在所谈的两岸高校学历互认问题，其实就是指台湾地区对大陆高校学历的认可问题。一般而言，学历互认包括了查证与认定两个阶段，即在查明经当地国家或地区教育主管机关或专业团体立案或认可的各级学校毕业证书、学位证书、肄业证明书或成绩证明等学历证件是否属实的基础上，再对该学历与本国或本地区内同级同类学校相当的学历进行确认。本研究试图对台湾地区的大陆学历认可政策进行全景式扫描，以便更深刻地剖析台湾高等教育对大陆开放政策的特点及实质。我们可以将1987年以来台湾对大陆高校学历认可政策的历史演进划分为三个阶段。具体如下：

　　第一阶段：酝酿时期（1987-1992年）。1987年7月，台湾“戒严”解除并准许民众赴大陆探亲，宣告两岸关系长达近40年的“冰河期”成为历史。1988年11月，台湾公布《大陆杰出人士、海外学人及留学生来台参观访问审查原则》，开始有限制地开放大陆专业人士赴台访问。自此，两岸重新拉开了以人员往来为主的文化教育交流与合作的序幕。1991年4月，台湾当局正式宣布废除《动员战乱时期临时条款》，结束了实行长达43年之久的“动员戡乱时期”。同年，李登辉要求“把两岸文化交流，列为最优先项目”，其中，就包括两岸学者和学生的交流。 他强调：“办理两岸学人及留学生的交流活动，促进彼此的了解，化解双方的敌意。” 

　　1992年7月31日台湾当局公布的《台湾地区与大陆地区人民关系条例》第22条规定：“台湾地区人民与经许可在台湾地区定居之大陆地区人民，在大陆地区接受教育之学历检核及采认办法，由‘教育部’拟订，报请‘行政院’核定后颁布。”   

　　这一“法令”的出台在一定程度上为两岸学历互认问题提供了“法源依据”。教育主管部门认为出台适度开放的大陆地区学历认可政策的时机也已经到来。于是，时任“教育部部长”的毛高文随即组织相关人士全面了解大陆高等教育发展、政策、管理机构、师资、管理、课程、教学、研究生教育、成人教育等情况，以便为两岸学历互认政策的制定提供信息，并开始酝酿、草拟《大陆学历检核及采认办法》。

　　第二阶段：“合法化”时期（1993-1997年）。1993年，台湾对大陆高校学历认证问题进入“合法化”阶段之后，恰逢两岸关系出现了逐渐缓和的迹象。1993年的“汪辜会谈”开启了两岸“两会”制度化互动的先河。1994年，当局公布《台海关系说明书》，明确了“一个中国”的政策原则。教育主管部门也把两岸学术交流当成重点议题，着手为两岸文化教育交流合作创设良好的制度环境。1993年2月，郭为藩被任命为“教育部部长”后，即公布实施《大陆地区专业人士来台从事专业活动许可办法》。   

　　1994年12月，教育主管部门初步确定对大专以上学历的认可将采取“采认”及“检核”两种方式。1996年10月，“教育部部长”吴京就任后，更是积极推动大陆学历认可工作，特别指派“政务次长”杨朝祥，带领专家学者到大陆重点大学访问，期能了解大陆高等教育发展的本质，作为制订大陆学历认可办法的依据。期间，教育当局还多次与“陆委会”商讨有关大陆学历认可的具体事宜。终于，1997年10月，台湾教育主管部门正式公布《大陆地区学历检核及采认办法》，及“73所大陆地区高等学校认可名册”。该“办法”对大陆地区学历认可的主管机关、所需提交材料、不予认可的学历类型、台湾学生赴大陆就学的学历认可等都进行了明确的规定。但根据《两岸人民关系条例》第22条规定，学历认可的主要适用对象以台湾民众及经许可在台湾定居的大陆民众为主体，并不包括其他的大陆人民。

　　第三阶段：停滞时期（1998-2007年）。《大陆地区学历检核及采认办法》刚颁布不久，随着李登辉所谓的“戒急用忍”政策的推行，1998年6月，大陆学历互认政策暂停，台湾教育主管部门以“两岸敌意仍浓、相关配套措施不够周延等理由，将相关办法退回专案小组，无限期继续研议”。 从而导致该办法全面搁浅，最终成为一再延宕而无法执行的政策。2000年，台湾政党轮替，陈水扁的种种言行使两岸互信基础危机重重。2003年底，台湾立法机构在审查2004年度教育经费时，全数删除大陆学历认证工作预算。   

　　2003年12月17日，陈水扁在南投面对全县劳工界“挺扁后援会”表示：“任内不会承认大陆大学学历，一切以台湾优先”。这是他首次公开地、明确地反对认可大陆学历。2007年，陈水扁再次表示:“任内不采认大陆学历问题，不开放高校到大陆招生”。这是他就任台湾地区领导人以来第三次公开表示不承认大陆学历，同时也是对大陆所作出的“欢迎台湾高校到大陆招生”决定的回应。与以往不同的是，这一次他所提出的理由与前两次迥然不同。他在前两次说明不承认大陆学历的理由是“台湾的大学都快
招不到学生了，不可能开放大陆的学历采认”。这一次则是除了不开放大陆学历认证之外，更增加“不开放台湾的大学招收大陆学生”。

　　从分析中，我们可以看出，台湾对大陆高校学历认可政策的制定过程深受政党政治、两岸关系变化或政治人物个人意志的影响，学术与政治紧紧纠葛在一起，教育难以摆脱为政治服务的工具性宿命。就政策自身而言，明显欠缺对大陆的信任，带有极强的无序性、单向性、封闭性、保守性、非对等性等特点。一句话，由于该政策的制定过程及内容频繁变动，而且始终无法付诸实施，使得两岸教育交流与合作的步伐远远滞后于两岸经贸领域的互动。

　　二、当前台湾高等教育对大陆开放政策的主要内容、原则及特点

　　2008年，国民党在竞选台湾地区领导人的《政策白皮书》中明确指出：“将借由扩大两岸学术及教育交流，展布新局，凝聚共识，为将来推动大陆学历采认政策奠基”。 

　　2008年5月20日，马英九先生在其就职演说中再次重申：“两岸走向双赢的起点，是经贸往来与文化交流的全面正常化”。   

　　此外，马英九先生及当局高层领导人曾多次在媒体等公开场合强调进一步推动两岸文化交流合作、扩大两岸接触面的愿望。这些举措表明台湾当局及国民党对大陆的高等教育政策正有意朝向松绑、开放的方向推进。

　　2008年9月20日，台湾教育主管部门公布《大学法》与《专科学校法》条文修正案，决定将大陆地区与港澳地区学生，比照侨生、蒙藏学生与外籍生，增列为“特种考生”，未来台湾高等院校将可以援引此法源，以外加名额方式招收大陆学生。  
 
　　12月4日，台湾行政主管部门通过《两岸人民关系条例》第22条及22条之1的条文修正草案，决定“放宽在大陆地区接受教育的学历得予采认之对象范围，并授权订定其适用对象、采认原则、认定程序及其他应遵行事项之办法，且增列大陆地区人民经许可得来台就学的规定。” 

　　同时，《大学法》第25条与《专科学校法》第26条的修正草案也获得通过。这标志着台湾地区高校开放大陆学生赴台就读及承认大陆学历自此正式进入立法程序。该修正草案一旦获台湾立法机构审议通过，台湾高等教育向大陆开放的政策即可迈入合法化的阶段。与此同时，台湾教育主管部门还进一步延长大陆学生赴台进修期限，放宽高校境外办学限制，以加强两岸学生的交流互动。2008年10月，台湾行政和教育主管部门颁发的《大陆地区专业人士来台从事专业活动许可办法》、《各级学校与大陆地区学校缔结联盟或为书面约定之合作行为审查要点》及《大陆地区文教专业人事及学生来台从事文教活动审查要点修正案》明确规定：大陆学生赴台进修的期限由原先的4个月延长到1年，人数也由原来每学年数百人增加到1千人；放宽台湾高校赴境外（含大陆地区）办理推广教育教学的条件，取消境外推广教育教学师资比例限制和学员修读条件的限制   。可见，台湾政坛实现第二次政党轮替之后，彼此释放出的互信逐渐替代了原先紧张的对峙气氛，为进一步实现两岸高等教育全方面、多层次、宽领域的合作交流提供了广阔的空间和可能。但是，还没等这些政策正式出台，台湾地区社会各界对这一问题的评论赞成者有之，批评者亦有之。因此，台湾当局在拟承认大陆高校学历的同时还表示，要采取“三限六不”原则，渐进式推动这一政策。

　　所谓“三限六不”原则是指：限制承认大陆高校数，限制赴台的大陆学生总量，限制医事学历的承认，大陆学生赴台考试不加分，不向大陆学生提供奖学金，不允许大陆学生到校外打工或兼职，在台大陆学生不享有健康保险，不可考专业证照，毕业后不可续留台湾就业。2009年5月，台湾教育主管部门再次表示，“未来承认大陆学历，将不溯及既往。”

　　还强调，台湾对大陆学历的认证将实行“双证制”，即必须同时具备大陆高校颁发的毕业证及教育部颁发的学位证，方可获得认可，对于各类“未经正式入学渠道、函授或远程教学、自学考试取得的学历或成人自学、分校或独立学院、“文革”期间取得的学历、医事人员或师资培育相关学历、在职进修或兼读取得的学历”等不予承认。这意味着一万多名已在大陆取得高校正式学籍和学历、学位证书的台生及众多在大陆高校就读的在职进修生、非全日制台湾学生的教育权益将直接受到损害。

　　可以看出，当前台湾对大陆学历的认可及向大陆招生的政策中潜藏着各种相互博弈的矛盾关系，这些矛盾关系的相互作用以及台湾当局力图在动荡、争议中寻求最佳平衡点的行为致使台湾高等教育对大陆开放政策的制定一直处于摇摆不定的状态之中。这些矛盾关系主要体现为：其一，开放与限制的关系。表面上，台湾高等教育对大陆开放政策已有较大松动，但很明显，其开放程度依然限制重重、审慎慢行，始终坚持“开放与限制并存”原则，在两岸高等教育交流与合作中人为地设置种种“差别化”待遇。然而，综观世界不同国家或地区学历互认中普遍存在的原则是：对于那些名副其实的、在一个国家或地区的官方教育框架下合法运营的教育机构颁发的学历、文凭与学位都进行认证。因而，这也可谓是“戒急用忍”政策的“返魅之旅”。这种“开放与限制并存”的现象还体现在台湾在认可不同国家和地区学历的态度区别上。当前台湾只有对大陆、香港、澳门地区的学历认可问题从“法令”层面加以
限定，而对其他国家和地区则参照2003年颁布的《国外学历查证认定作业要点》来实施，并没有对认可的国家或地区进行限定，而是依照个案原则，进行申请认可。也就是说，如有台湾学生到除大陆、香港、澳门等地区之外的国家或地区学习，只要其学历、学位、学习成绩经认定是真实的，就可获得承认。显然，相比较之下，台湾对其他国家或地区的学历认可要比对大陆、香港、澳门地区宽松得多。再比如，对“大陆赴台就读学生不提供奖学金”的规定也与台湾招收其他国家或地区的学生的待遇完全不同。早在2004年，台湾教育主管部门为了鼓励各高校招收更多的海外学生，颁布并实施了《奖励大学校院扩大招收外国学生补助计划》。2008年金融危机爆发后，台湾教育主管部门进一步加大补助力度，并为海外学生设立奖学金，以吸引更多海外学生前来就读。

　　其二，整体与局部的关系。台湾高等教育对大陆开放政策作为整体大陆政策的一个重要组成部分，深受台湾整体大陆政策进程的影响，除考虑经贸、财金、交通、航运等政策外，还考虑到台湾目前乃至以后各领域高等教育人力的配置状况。因而，台湾当前大陆高等教育政策的制定必然受制于整体大陆政策。但台湾高等教育对大陆开放的程度还要受制于岛内高等教育发展特点、优势与不足等因素的制约。从台湾高等教育这一社会子系统的内部发展来看，对大陆高等教育开放程度又要遵循高等教育发展的内在规律和需求。从目前形势观之，承认大陆学历、开放台湾高校向大陆招生是台湾高等教育摆脱困境、寻求新的发展路径的必然要求。尤其是金融危机的突然来袭，使得台湾高等教育发展过程中已显现的及
潜藏的矛盾与问题被进一步激发出来，比如高校毕业生就业、高校生源、高校内外部经营与管理等问题。这些问题的存在迫使台湾高等教育必须顾及发展需求、对外寻找新的扩展空间。

　　其三，传统与创新的关系。一方面，台湾当局为了寻找两岸学历互认、相互招生等政策的全新突破口，正紧锣密鼓地召开各种内部协调会议，开展各种民意调查活动，成立“两岸高校学历互认专案小组”等。但另一方面，从当前台湾当局出台的各种政策来看，带有明显的“路径依存”现象，其制度安排的路径和既定方向，大多以旧政策做基础，即因循着1997年颁布的《大陆地区学历检核及采认办法》的固有思维逻辑。比如说，对大陆高校数量的限制以及“未经正式入学渠道不予承认”等政策都是以《大陆地区学历检核及采认办法》的旧政策为基础，而且，从当前台湾教育主管部门透露的各种信息来看，在某种程度上，台湾当局对大陆高校学历认可及相互招生的限制似乎有逐步提高之意。

　　其四，规划与市场的关系。近十几年来，台湾高等教育自治精神倍受强调与提倡，高等教育治理结构发生了很大改变，台湾当局更加强调和倡导教育服务的“去中心化”（Decentralization）和多样化（Diversification），高等教育市场力量日渐强大。高等教育市场化是当前乃至今后台湾地区高等教育发展主要趋势，也是一股影响台湾高等教育向除大陆地区以外的国家和地区开放的强劲动力。但很明显，两岸高等教育相互开放却依然属于台湾当局严格控制的领域，尤其在学历认证与相互招生上，个人或高校等认证主体仍然存在着严重的主体性缺失问题，有关两岸高等教育交流与合作的定位和发展长期受台湾当局强力主导，台湾民众、高校完全处于被动参与的局面。这种控制形态显然违背了台湾社会及高等教
育发展进程中对拥有自主权的强烈诉求。

　　笔者认为，之所以台湾当局当前对“大陆学历认可及招生政策”带有明显的不确定性与模糊性，原因有很多。其中主要有：1.政治上的考量。“政治至上主义”仍旧是当前台湾制定大陆高等教育政策的主导思想。两岸学历互认及相互招生议题已经成为当前台湾岛内各政党在处理两岸关系事务上相互角力的重要议题之一。岛内一些反对人士认为，全面开放对大陆高校学历的认可及向大陆招生将会使台湾民众尤其是年轻人的社会价值观受到大陆的冲击与影响，导致所谓的“一中教育”，进而涉及台湾地区的安危。2.教育上的“威胁”。有人认为大陆庞大的高等院校市场和生源市场将会威胁到台湾高等教育的未来发展。大陆有些高校，如北大、清华等“985”高校对一部分台湾学生来说，很有吸引力。特别是在大陆就读的台湾学生可以享受到种种优惠待遇，比如“与大陆学生同等收费”、“设置奖学金”等。如果台湾地区认可大陆高校的学历，将会有更多大陆高校到台湾抢夺生源，大量台湾学生将流向大陆高等教育市场，因而台湾的高校尤其是一些所谓“后半段”的高校将会更难招到学生，处境也将更加艰辛。另一方面，如果开放大陆学生到台湾就读，将严重稀释台湾高等教育资源，从而“威胁下一代的生存权”。3.质量上的质疑。有些人认为对大陆高等教育质量良莠不齐，尤其是1999年高校大扩招以后，大陆高等教育规模急速扩张，高校教学质量、生源质量明显下滑。4.市场上的冲击。有些人认为大量不同学科、专业的台湾学生回流台湾后，会对台湾就业市场带来直接或间接的冲击和影响。如果允许大陆学生在台湾就业或兼职，冲击将更加明显。这些既表明台湾地区对大陆缺乏信任，更多从质疑和防范的角度来理解大陆，也表明自身信心明显不足。

　　三、形成台湾高等教育向大陆开放政策新思维的客观诉求与有利条件

　　基于对台湾有关方面“有限制”、“渐进式”的“大陆学历采认”政策及“台湾高校向大陆招生”政策的分析，我们又该如何客观评价？笔者认为，一方面，时隔十年之后，台湾有关方面能够顺应两岸社会发展的客观形势，重启“两岸学历互认”工作，以更加务实的态度承诺对大陆部分开放高等教育领域，在促进两岸关系和平发展深层次结构的重建上无疑具有重大的历史意义。但另一方面，由于限制太多，显然这些政策的出台与实施依然无法改变当前两岸高等教育单向流动的局面，这样既阻碍两岸高等教育相互开放的进程，不利于两岸高等教育交流合作正常发展，更不利于台湾地区高等教育的发展。台湾有关方面如果对大陆高等教育一再采取消极、防御的态度只会使台湾高等教育发展中面临的危机感和紧迫感不断增强。

　　那么，新形势下，台湾该如何把握机遇，在立足两岸现有高等教育交流与合作的现实基础上，突破传统的“两岸高校学历互认及相互招生”的政策思维及合作模式，以一种更加宽广的视野去思考两岸高等教育相互开放的结构性变革、政策创新和制度安排呢？笔者认为，积极转变政府职能、放宽大陆学历限制、促进两岸学生双向流动、构建“海峡两岸暨港澳高等教育市场”既是当前乃至今后两岸高等教育充分利用彼此优势、共同谋求发展的内在诉求和理性选择，也是两岸关系常态化发展、两岸制度性经济一体化进程及中华文化整合与创新的客观需求。

　　首先，台湾高等教育对大陆开放或与大陆交流、合作属于世界区域高等教育交流与合作或跨境教育的重要组成部分，不能独立于高等教育全球化或跨境高等教育的发展大潮流。两岸学历互认、相互招生是顺应国际或区域高等教育合作的发展新趋势，深化两岸高等教育合作机制的重要环节。从当前国际高等教育交流与合作的发展态势看，区域化的交流与合作或区域高等教育市场正在发挥着越来越重要的作用。比如，北美、欧盟、亚太地区就是当前世界上三个最主要的区域化高等教育市场。开放性、选择性、流动性、竞争性、整合性是区域化高等教育市场的共同特征。具体而言：

　　1.边界的模糊化与松散化。全球化、信息化的发展逐渐削弱不同国家和地区所设置的限制。高等教育活动正在跨越各种传统地域、隶属关系、意识形态的区隔，无论在观念上还是制度上都不断向“无边界”过渡。

　　2.完善区域内学历、学位认证制度。每一个区域高等教育市场的建立无疑都把学历和学位互认问题当成首要任务。当前世界上比较典型的区域学历认证体系有，欧盟学历学位互认、亚太地区学位互认、非洲地区学位互认、阿拉伯地区学位互认等。以中国大陆为例，截止2009年4月，与中国大陆正式签署高校学位互认协议的国家或地区已高达35个（见表3）。  
 

　　下一步，还要继续重点推动的有马来西亚、尼泊尔、印尼、墨西哥、阿根廷、巴西等国家和地区。从与大陆签署学历互认协议的国家或地区分布上看，除了欧洲国家或地区占很大部分外，与亚太国家或地区开展学历互认是大陆当前及今后的重点推动方向。

　　3.区域高等教育交流合作逐渐由原先的政治、文化理念为主导转变为以经济理念为主导。如果说，早期的国际或区域高等教育的交流与合作更多是源于政治或文化交流上的需要，那么，随着20世纪后期教育服务贸易在全球的日渐升温，经济力量已经逐渐成为推进国际或区域教育合作交流的主导力量之一。此外，各种区域经济合作组织和跨国组织，比如亚太经济合作组织（APEC）、东南亚国家联盟（ASEAN）、北美自由贸易区（NAFTA）和欧盟自由贸易区（EU），在区域高等教育市场的形成和完善中也发挥着越来越积极、重要的作用。

　　4.加强区域内学生双向流动是区域高等教育市场的主要运作形式。学生流动程度及其流向受各种因素的影响。根据麦克马洪（MCMAHON）的研究发现，学生流动模式可以用“推—拉”因素的综合作用来解释。在很长一段时间内，由于世界主要发达国家或地区强大的拉力作用，学生主要向发达国家或地区流动。但随着区域高等教育市场的形成，学生的区域流动逐渐成为学生全球流动中的一个重要发展趋势。学生流动的教育成本分担形式也从以获得政府资助和奖学金形式转变为教育服务贸易和自费形式。当前两岸学生对于双向流动也充满期待。早在2005年，雅虎奇摩与TVBS网络民调显示，台湾地区赞成承认大陆学历的比例达61%。

　　其次，加快两岸学历互认及相互招生进程，建立“海峡两岸暨港澳高等教育市场”，有利于两岸高等教育资源的优势整合，促进两岸高等教育生态环境的优化，推动两岸高等教育的健康发展，从而提升两岸高等教育的综合竞争力，共创“双赢”局面。从某种意义上说，台湾高等教育对大陆开放，给台湾地区高等教育自身发展带来的好处要远远多于大陆。

　　比如：1.有助于解决台湾高校生源不足的问题，为台湾高等教育的发展增添活力。从2008年台湾大学入学考试中心的统计可以看出，去年台湾报考普通高校的人数已经明显减少，仅9.4万人左右；而报考技职院校的人数也比2007年减少了2557人 。当前，已有很多高校面临着招生不足的问题，特别是一些新设立的私立院校，2008年秋季的新生报到率甚至还不到20%。如果连续几年这样，这些学校将直接面临着退场或转型的风险。而相反，改革开放以来，虽然大陆高等教育取得了快速的发展，高等教育规模从过去的精英阶段向大众化阶段迈进，尤其是1999年以后，伴随着高校扩招步伐的加快，高等教育在相当程度上满足了社会的旺盛需求，在一定程度上适应了社会经济发展的需要。但同时，越来越多的专家、学者发现，大陆高等教育市场的供给不足与人们日益增长的多样化教育需求之间的矛盾愈加凸显，这一矛盾在今后很长一段时间内还将长期存在。因而，大陆除了加快高等教育内部市场的发展之外，也在积极开拓外部市场，满足学生对高等教育多样化的需求，赋予学生更多的教育选择权利，以真正促进“人的全面发展”。这种多样化需求即表现在对大陆学生对境外不同层次高等教育的需求上，也表现在对不同学科、专业的需求上。有关大陆学生在境外求学方面，已经积累了很多的经验，可以给台湾地区提供很好的借鉴和启示。

　　比如，近些年来，香港、澳门对大陆的招生规模和招生范围越来越大，招生制度也更加成熟、完善。以香港2006至2007学年度为例，香港大学等8所高校共招收大陆生5754人，占到香港所有非本地学生总数的92.6%（见表4）。与香港相比，澳门所招大陆学生的比重更大（见表5）。香港与澳门在大陆招生上之所以能够取得成功，当然有很多因素，但其中很重要的一点是，他们能够发挥自身优势，以多样化的高等教育选择机会及高额奖学金来锁定大陆某一特定生源市场，满足这些生源的需求。其中，香港以招收精英型的研究生和本科生为主，而澳门则以招收非全日制的、或要求较低的研究生和本科生为主。从这个意义上说，台湾高等教育向大陆开放、承认大陆学历并向大陆招生，并不会像某些人所认为的，学校反倒会招不到学生。笔者认为，重点是台湾高校要充分认清自身的优势，瞄准某些特定的大陆学生市场，以舒缓台湾地区高校生源不足、进退两难的尴尬局面。

　　2.台湾优质高等教育资源将得到更好地利用。根据大陆学者刘扬等人对中国大陆高中生到境外求学的专业选择的研究来看，当前大陆高中生境外求学选择专业具有很明显的倾向性，即选择经济管理、社会科学和工程类等相关专业的学生最多（见表6）。这些学科和专业在台湾已经有了相当的基础，是台湾高等教育优势所在。20世纪60年代开始，台湾的经济管理、工程教育等随着工业经济的起飞，取得了飞速发展，几十年来，在人才培养模式、校企合作、专业与劳动力市场衔接等方面都取得了很大的成绩。社会学科及专业方面，随着近年来台湾社会经济的转型，各种新兴专业如休闲管理、文化创意、保健服务等应运而生。这些新兴专业在大陆尚处于起步阶段，有的甚至还没出现。因此，如果台湾高等教育向大陆开放的速度更快些、范围更广些，既能满足大陆学生的需求，也能使台湾高等教育优质资源得到更好的利用，两岸高等教育也能收到很好的优势互补的效果。

　　3.有利于提升台湾高等教育的品质。近十几年来，一方面，台湾高校迅速扩增，专业布点数和种类数急速扩张；另一方面，少子化到来后，学生数减少。因而，造成所谓的“零分也能上大学”的局面。高校的教学质量、学生素质日渐下滑。台湾高等教育向大陆开放后，随着大陆学生到台湾就读，无疑会给台湾高校带来更多、更好的挑选优秀人才的机会，也能使台湾高校在参与岛内高等教育市场竞争的同时，参与到与大陆、香港、澳门次一级高等教育市场竞争中来，从而提升台湾高等教育的品质。

　　4.有助于缓解台湾高等教育经费投入不足的问题，推动经济的发展。由于经济的连年走低，台湾教育经费投入占GDP的比重已从2001年的6.09%下降到2006年的5.76%。2006年，高等教育经费占GDP的比率为1.83%，远低于韩国的2.9%。2008年以来，由于金融危机的影响，台湾的高等教育经费更加困难，2008年的高等教育公务预算经费保持在76.8亿元的低位上；2009年的高等教育行政及督导预算经费也仅为11.73亿元  。这意味着作为台湾高校财务重要来源之一的奖、补助金也随之减少。承认大陆学历、开放大陆招生，可以在一定程度上减轻台湾高校的财务负担。

　　再次，加快两岸高校学历互认及相互招生进程，建立“海峡两岸暨港澳高等教育市场”，更是推进两岸关系常态化发展、两岸制度性经济一体化进程及中华文化整合与创新的客观需求。

　　1.  二十多年来，在两岸扑朔迷离的政治关系下，静默式的教育文化作为较不具政治性的活动领域，得到了大幅度的开放、交流与合作，构成了两岸关系的重要组成部分。新形势下，加快两岸学历互认，无疑将为两岸关系可持续的和平发展奠定更加坚实的基础。

　　2.  教育尤其是高等教育不仅仅停留为经济提供服务功能，还是促进经济发展的基本要素。从当前两岸经贸交流合作的发展趋势看，尤其是“两岸共同市场”、“两岸更紧密经贸关系安排”、“大三通时代”等热门词语的出现，标志着两岸经贸发展进入了更加紧密的时期，也说明越来越需要大量既掌握本行业专业知识和技能又熟悉两岸社会、政治、经济制度安排的人才。但从现有劳动力市场中人力资源的储备来看，这样的人才明显欠缺。只有加快两岸高校学历互认，加强高等教育与经济界、科技界和企业界的结合,才能为两岸经济持续发展及制度性经济一体化提供有力的人力资源和智力支持。

　　3.在两岸长期分裂状态下和在两种不同社会制度下形成和发展的两岸高等教育，不管是理念、学制、管理模式、师资、政策等都存在较大差异，已经逐渐发展起各具特色的文化意涵。两岸高校学历互认以及高等教育的相互开放，有助于两岸建立起拥有“大中华”观念的文化整合与创新形态。

　　四、两岸高等教育相互开放的未来展望与实现路径

　　尽管说，台湾方面承认大陆高校学历阻力重重，但是我们可以预见，在当前两岸关系和平发展的大背景下，随着两岸高等教育的快速发展，以及两岸民众对台湾承认大陆学历诉求的不断提升，两岸终将以互惠互利、求同存异、优势互补、互相借鉴、共同提高为原则，共创两岸高等教育大合作、大交流的格局，进而共同建构开放性、选择性、竞争性、流动性、整合性并存的理想的海峡两岸暨港澳高等教育市场。为此，两岸学历互认不管是在目标设定、适用范围、保障措施，还是在实现路径等方面都应该有所调整和突破。在目标设定上，两岸学历互认应先着眼于以满足学生继续接受教育为出发点；在适用范围上，应以两岸教育主管部门各自认可的高校学历、学位为互认范畴，而非有限制、有选择的认可；在保障措施上，允许两岸高校在相互招生过程中，资助、奖学金、自费、教育服务贸易等多种教育成本分担形式并存。具体实现路径则应包括：

　　首先，学历采认应去政治化。两岸高校学历互认虽然是行政主管部门、高校和个人等多种利益主体共同作用的结果，但涉及更多的是互认双方学位制度、学位评定、课程设置、学术交流、人员互访、学生流动以及合作办学、机构用人等教育或学术权限内部的问题。因而，建议在这些议题上，两岸都尽量减少政治的干预，充分发挥市场、院校自身在学历认可问题上的主动性，行政主管部门应由原来的资助者、控制者转变为监督者、调控者。

　　其次，建立互信、互利的双边学历互认政策协商机制，并签署两岸高等教育交流与合作协议。  从当前两岸高等教育交流合作政策的制定来看，由于两岸缺乏有效沟通的宽广路径与对话空间，互信互利机制尚未建立，在这种情况下制订的两岸政策多数属于单边政策，缺乏两地共同认可，所以执行效果并不彰显。因此，在两岸学历互认问题上，非常有必要建立畅通的政策协调机制。建议建立“跨界治理组织”，或设置常设机构，如“两岸高等教育交流合作委员会”等，定期或不定期举行会议，沟通信息，商定两岸高等教育交流合作之间相关事务，确定学历互认的共同目标，处理两岸高等教育相互开放中可能出现的各类突发事件或危机，及时消除误解，扫除两岸学历互认过程中可能会产生的各种障碍。

　　再次，设立两岸共同认可的高校学术评审服务组织或质量认证体系。质量保证是两岸高校学历互认的基础。大陆与香港签署学历互认之后，香港即设立专门负责香港专上院校学术评审服务的、具备独立法人资格的中介机构——香港学术评审局，服务范围为“学历评估”，即对持有学历人士的学历、学位实施整体性与独立性评估。该局为大陆地区与香港地区相互承认高等教育学位证书备忘录制定的保障机制之一。两岸之间也可以通过建立共同的质量监控体系，培育高校质量认证的中介机构，邀请两岸社会各界或高等教育领域的专家、学者等共同参与质量管理，以促进高校学历互认等政策的推行。

表1：2007-2009年大陆向台湾地区招收本科生的院校数量  单位：所

表2：2008年大陆向台湾地区招收研究生的院校汇总  单位：所       

表3：与中国大陆签署高校学位互认协议的国家或地区名单（截止2009年4月）

表4：2006-2007学年度香港大学资助委员会高校的内地学生在校生数

表5：2007-2008年澳门高校招收内地学生的基本情况  单位：人
 

表6：中国大陆高中生境外求学首选专业比例  单位：%

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