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陈水扁于2003年8月13日提出两岸直航“三阶段说”，宣示将在2004年底实现两岸直航；阁揆游锡堃两天后正式公布“陆委会的两岸直航之影响评估报告”。呼应陈水扁的直航“三阶段说”。然而整个评估报告仍陷入安全与经济的两极纠葛，并未正面支撑陈水扁所提的“2004年底前实现三通”的政治承诺，复以国台办于2003年8月15日已以“意义不大，诚意不足”回应，并未予以正面评价，可见陈水扁开出的两岸直航支票能否如期兑现，显然不无疑问。
再者，继直航“三阶段说”与“影响评估报告”之后，“陆委会”于2003年9月10日公布两岸航空货运便捷化措施，推动“单向”、“有限度的”、“间接货运包机”模式，台湾业者先飞、中停港澳往返，自2003年9月25日起实施一年。此项陈水扁口中的两岸货运便捷化措施“可操之在我的部分”在实施前夕，在国台办发言人李维一于2003年9月24日邀集大陆民航协会浦照洲等人表示坚持两岸货机双向直航后，可谓已无法启航，使得陈水扁直航“三阶段说”的第一阶段连第一步都踩不出去，更遑论落实两岸直航。
事实上，根据台湾TVBS民意调查中心当时公布的民调数据显示，有五成七岛内的受访者赞成扁政府开放两岸直航，但同时也有高达六成受访者认为2004年底不可能实现。可见此次陈水扁信誓旦旦的两岸直航时程规划，在大多数台湾人民心中，宣示意义仍大于实质意义，相当程度系立足于选举考量，为何导致如此，真是其来有自。
首先，台湾百姓关心的是扁政府推动两岸直航的诚意，而究竟是否有诚意则取决于言行如一、政策一贯。陈水扁自2000年3月18日当选以来，即明确宣示该年底开放“三通”，惟至同年下半年反而积极推动金马小“三通”，声称小“三通”是在为全面“三通”铺路，实质上却延宕“三通”的推动进程，意图等待两岸入“世”后在国际多边架构下透过协商渐次解决，惟在大陆坚持“三通”仍须回归两岸双边而非在国际框架下协商，使得“三通”协商遥遥无期。大陆坚持不愿在世贸架构下与台湾协商“三通”，除靠量要藉“三通”协商逼使扁政府接受“一中”原则，惟却与扁政府处心积虑想在WTO架构下既可回避“一中”而与大陆协商“三通”、又能打开僵局进而改善两岸关系之布局形成角力。
然而为了务实展开两岸直航协商，大陆逐渐释出弹性的诉求，由“台港航运谈判——互不悬旗”模式、“三通”直航协商可无须先接受“一中”原则及可以不涉“一中”，演变到倡议采“民间对民间”模式务实展开直航协商，逐渐将“三通”直航协商与“一中”原则脱勾。对此，扁政府虽不认同，而强调“三通”直航协商不可比照台港航运协商模式，只有恢复海基海协两会协商机制而非“民间对民间”协商模式才能有效处理直航涉及相关公权力事宜，却并无唱反调反对两岸直航。反而是2002年5月陈水扁“大胆谈话”强调“三通是必则的路”，翌日又指出“三通可由民间协助协商”后，一时之间扁政府针对“三通”直航“官方主导、民间协助”之协商基调已大致成型，可透过“两岸人民关系条例”修订中“补委托制”加以落实。然而扁政府却一面为“三通”协商加温，一面却又指责大陆规避与扁政府协商及不愿重启两会机制，乃以担心遭到“矮化”、“边缘化”、“地方化”为由，拒绝大陆倡议的“民间对民间”协商模式。尤有甚者，当时任国务院副总理的钱其琛2002年10月抛出直航定位之“两岸航线”说，跳脱往昔“国内航线”与“国际航线”之纠葛进而全然与“一中”脱勾后，陈水扁更明显喊出“三通并非救台湾经济的万灵丹”之反调，急剧替“三通”直航踩煞车。可见扁政府的“三通”直航政策是反反复复，光说不练，喊了三年多，原地踏步。试从2003年5民进党的说帖及陈水扁同年七月间连续三次透过外国媒体表达对“三通”直航的负面态度，可见民进党及政府的基本思维是“反三通直航”，会出现时而抛出要求“三通”直航的讯息，系向大陆表示善意、要美国放心、收揽台商的心及满足民意，均是策略性考量的重点。
正因为如此，陈水扁此时此刻抛出直航“三阶段说”的时机，即格外引发联想与启人疑窦。亚洲华尔街日报2003年7月17日才刊出对陈水扁的专访，所谓两岸直航对他“并非要务”言犹在耳，还不到一个月，却又抛出直航“三阶段说”，展现推动两岸直航的“诚意”与“决心”；而早在2002年11已完成的“直航影响评估报告”却隐而不宣，直到陈水扁“三阶段说”之后才“适时”推出，植基选举制政治靠量，已不言而喻。尤其陈水扁于2003年5月主动抛出“公投”议题，运用民粹、累积民气为选举造势之际，却也引发大陆的迂回“关注”及美方的关切，迫使“总统府”的秘书长邱义仁不得不衔命赴美“灭火”，复以花莲县长补选失利、民进党内部弥漫一股低气压，以及“中常委”张俊宏对“一边一国”之诤言，在在均使得陈水扁连任上涨之声势又过于滑落，于是利用与媒体主管有约南下之良机，主动抛出“三阶段说”意图主动出招扭转颓势之考量，实已溢于言表。
然而“三阶段说”与“评估报告”出炉后，所呈现之破绽，已为未来两岸直航难以实现埋下伏笔：（一）“评估报告”所体现之“不应直航”意涵，已弱化陈水扁实现直航的诚意；（二）空运与海运直航不横跨台湾海峡，采“直接”通航而非“直线”通航之方式，已遭大陆抨击为“诚意不足”，未来协商能否重启及台商能否满意，实已不言而喻；（三）扁政府主张两岸航线的名称与定位应透过双方协商确定，惟却又坚持循原有国际航线，可能隐含直航协商立足“一边一国”架构之意涵而不利于达成协议；（四）第一阶段货运便捷化仍规划经第三飞航情报区，不符便捷原则，实在没有理由硬要大陆配合接受，如此则真的运直航的“准备阶段”也踏不出一步；五、两岸目前仍难展开直航协商的障碍因素，在2004年大选后仍难消除，大陆不会因陈水扁胜选而屈就退让。更何况即使2004年大选后展开直航协商，以其复杂度与敏感度，实在不可能在2004年底完成协商。
尤有进者，有人认为，扁政府继2003年8月一连抛出直航“三阶段说”及“影响评估报告”后，又于同年9月公布“间接货运包机”模式，加紧规划“海运便捷化方案”，似乎对于渐进式迈向两岸直航“不乏善意”。然而实际上整体加以检视，却处处充满权谋与一厢情愿，对于后续实现的可能性，不免令人强烈怀疑——
首先是，公布的时机予人选举考量的联想。事实上，经发会“两岸组”三年前就已提出积极推动两岸直航的评估与规划，并循序推动直航协商的共同意见，诸如当时所做成扩大“境外航运中心”功能与范围，及开放货品通关入镜的决议，均属可操之在我、无损台湾安全、也无须协商的事项，扁政府却可置“经发会”的共识与承诺于不顾，在延宕两年毫无进展及两岸政策严重“空转”之际，企图以“临时抱佛脚”“赶进度”的心态来推动两岸开放措施，拉拢并争取台商与工商业者的支持，选举靠量溢于言表。
其次是，“单向”欠缺对等，大陆是否支持，应为关键。姑且先不论“间接货运包机”在广大台商眼中节省成本相当有限的问题，该项航空货运便捷化是否能够落实，很大程度上取决于大陆的态度。由于大陆认为扁政府规划“单向”不符“双向”对飞原则，更何况规划一年为期施行，已是常态或通案，很难比照春节包机“个案”方式予以容忍或配合，尤其质疑扁政府此举意在选举而非“真心诚意”推动两岸直航的一环，使得大陆的回应不易乐观。
果真如原先所预料的，继大陆民航总局台港澳办主任浦照洲于2003年9月15日重审“直接双向、互惠互利”原则，要求大陆航空业者也能参与，同时航线要直航，不经第三地之后，大陆相关部门持续表态，包括国务委员唐家璇于2003年9月16日表示，两岸直航应该互惠、平等、双向飞行，大陆不愿意看到有人为了选举，把“三通”当成一张牌来打。大陆最大的航空业者、中国国际航空公司发言人于2003年9月1日强调，原则不能只考虑一方的利益。国台办发言人张铭清于2003年9月19日亦指出，“两岸货运便捷化”光台湾单方决定是行不通的，应先和大陆协商，让民间业者去磋商，而没有考虑大陆业者，很不合适。种种迹象显示，大陆的回应“予以婉拒”已相当明确。
尽管如此，扁政府仍主观认定大陆最早、也是最完整的回应是浦照洲以“中国民航协会常务理事”身份发表讲话，不算是官方正式回应，因此仍持续“照表操课”，相关作业也相继启动，除了“交通部”于200年9月19日公布“申请飞航的作业程序”，同年9月22日起由“民航局”受理业者申请，同年9月25正式实施，不仅无视大陆已相当坚持的双向对飞的底线，“行政院”于2003年9月1日更核定公布“自由贸易港区申请设置办法”，“交通部”也进而建议，为淡化政治敏感性，实施六年多的“境外航运中心航线”名称将修整为“两岸沿海运输航线”。在在显示，扁政府持续地“片面”“单向”朝开放方向迈进。
事实上，扁政府诸项包括“间接货运包机”在内的所有两岸开放措施之逻辑与可行性，是大有问题的——
第一、大陆对于货运直航必须双向的底线非常明确，已明示无法比照2003年春节包机模式再让步由台湾航空业者“单向”先飞，主张应由两岸业者坐下来商谈。
第二、浦照洲虽用“中国民航协会”身份发表声明，但已可视为大陆官方正式“婉拒”的回应，给何况紧接而来前述唐、张的补充说明及浦的再度表态，已显示台湾“单向”先飞之不可行，并无模糊空间。
第三、陈水扁无视台商普遍认为“飞经港澳比中停港澳可节省二小时及一万四千美元”的心声，反而强调“间接货运包机”中停比起现行中停后再转机可节省超过一半的时间，已有很大的进步，令人有“不知今夕是何夕”之叹。
第四、台湾“交通部”认为，大陆航空业者货机有限，无法分担经营两岸航空货运市场，因此必须由台湾业者先行。事实上，台湾业者除华行与长荣有全货机，其他业者也可用租的方式参与经营，为何台湾可用租的、大陆就不行，实在不具说服力。尤其台湾“交通部”又表示，双向对飞必须透过两岸协商，比较费时，根本不成理由。
第五、扁政府如果仍坚持片面、单向先飞，则间接货运包机方案在可预见的未来仍难实现。尤其若无视“境外航运中心”之功能无法扩大，也不能促进大陆开放扩大“上青天”等大港之真正症结在于，迄今货物仍无法“通关入镜”，而非再开放基隆与台中港，则公布“自由贸易港区申设办法”受理申请，也将沦为一厢情愿。
最后，诚如国民党主席连战不久前指出，两岸关系良性互动的维持，应有长期、善意的经营，不应为选举只炒短线。扁政府自以为是的一味采“操之在我”的开放措施，只会造成“筹码尽失、寸步难行”的后果。
（作者：潘锡堂,台湾淡江大学中国大陆研究所教授,海峡两岸学术文化交流协会副理事长；编辑：海航） |
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