两岸互涉性经济立法：演进路径、框架构成及待遇问题

　　[内容提要]：20世纪80年代后期，两岸关系在经济交流领域找到突破口，发展迅猛，两岸互涉性经济立法由此展开，并日渐成为双方法制建构中不可忽视的重要内容之一。20余年来，两岸互涉性经济立法伴随着两岸经济关系的跌宕起伏而发展，取得了一定的成效，但也存在诸多有待完善的地方。本文从演进路径、框架构成及经贸待遇等角度进行了分析。

　　[关键词]：两岸互涉性经济立法 演进路径 框架构成 最优惠待遇 差别待遇

　　20世纪80年代后期，两岸关系在民间交流领域找到突破口，发展迅猛，并由此衍生了大量的法律问题。这些因历史遗留和现实交往而产生的法律问题，在相当程度上促使了两岸法制交流由以往单纯的政策宣示或刑事规范，转向综合的规范建设，两岸互涉性经济立法由此展开，并逐步成为双方法制建构中的重要内容之一。

　　两岸互涉性经济立法的演进路径

　　(一)大陆方面：从法规到法律

　　从1949年到20世纪70年代末，大陆的对台政策是“解放台湾”。这在《中国人民政治协商会议共同纲领》和1978年《宪法》中均有体现。1979年元旦，全国人大常委会发布了《告台湾同胞书》，倡议尽快结束两岸军事对峙状态，实现通航、通邮、通商，进行旅游观光、探亲访友、学术、体育、工艺等交流。1981年9月叶剑英委员长在向新华社记者发表的谈话中，进一步提出了实现两岸和平统一的九条方针政策。1982年，“和平统一”对台方针首次被载人《宪法》。

　　“和平统一”对台方针的确立，标志着两岸关系开始进人一个新的发展阶段。为落实这一方针，规范两岸间的各项交流活动，80年代后期以来，大陆方面相继制定了一系列专门性涉台法律、法规和司法解释，涉台经济立法活动由此开启。涉台经济立法，是指规范大陆与台湾地区间经济关系的法律、法规，因此，它的产生、发展始终无法摆脱两岸经济关系的大背景。换言之，不同阶段两岸经济关系发展的重点，直接影响着大陆涉台经济立法的进程。大体而言，大陆涉台经济立法的演进可分为两个阶段：

　　单一化时期(1988一1995年)，大陆涉台经济立法主要以台商大陆投资为核心内容。80年代末，两岸经济关系出现了新的转折，随着大陆对台经济政策的改变及台湾当局开放民众赴大陆探亲政策的推行，台湾岛内的“大陆热”日益高涨，台湾厂商借到大陆探亲的机会，纷纷到大陆考察市场，台商大陆投资机会大增。面对这一两岸经贸新形势，1988年大陆方面出台了旨在“鼓励台湾的公司、企业和个人在大陆投资”的《国务院关于鼓励台湾同胞投资的规定》(以下简称“22条”)。与此同时，各省市也纷纷制定了一系列鼓励台商投资的地方性法规以配合“22条”的实施。90年代后，台湾同胞来大陆投资经商逐步取代探亲访友成为两岸交往的主流，台商大陆投资项目、投资金额均大幅成长。1994年3月全国人大常委会通过《台湾同胞投资保护法》(以下简称《台胞投资法》)。《台胞投资法》颁行后，地方涉台投资立法再掀高潮。除投资问题外，这一时期大陆涉台经济立法主要有1993年原外经贸部会同海关总署颁布的《对台湾地区小额贸易管理办法》。

　　多元化时期(1996年至今)，大陆涉台经济立法突破以规范台商大陆投资为核心的内容，开始日渐多元化。在这一时期，涉台投资立法虽然仍为大陆涉台经济立法的重点之一，比如《台湾同胞投资保护法实施细则》(以下简称《实施细则》，1999年12月)、《台湾同胞投资企业协会管理暂行办法》(2003年3月)等法规和规章先后颁行，但规范其他涉台经济活动的法规如《对台湾地区贸易管理办法》、《大陆居民赴台湾旅游管理办法》等也纷纷出台，内容广泛，涉及贸易、海运、旅游、渔工劳务合作、经济技术展览等诸多方面，其中多为国务院各部委办及地方权力机关、行政机关所制定和颁布。

　　由上可见，大陆涉台经济立法呈现较明显的地方先行探索、部门推动全局的演进路径。在涉台经济立法过程中，各省市、各行政部门的探索与创新，在相当程度上推动了涉台法制建设全局的发展。近20年来，全国大多数省市都出台了涉台经济法规，地方涉台经济立法数量庞大。这些地方性立法不但有助于本区域内涉台经济关系的发展，也为日后中央立法起到了一定的借鉴作用。在行政立法方面同样如此，以投资问题为例，早在1994年《台胞投资法》制定之前，国务院就曾颁布“22条”，并以其成功实践为《台胞投资法》奠定了基础。在大陆现行涉台经济法律架构中，国务院各部委办制定的行政规章数量最多，涉及面也最广，揽括了两岸经济交流的各方面，这些法规将为日后大陆制定综合性、高位阶的涉台立法提供有益的借鉴。

　　大陆涉台经济立法从法规到法律之建构模式的成因，可以从不同角度考察，其中，职权式的行政立法体制及权限较宽泛的地方立法体制应是其中主要原因。在美国、德国等西方国家，行政机关制定立法性规则或法规命令需要取得议会的明确授权，行政机关通常不享有立法职权。而在大陆，按现行立法体制，行政机关可以依据职权制定创制性的行政法规、规章，一般情况下无需权力机关另外授权。根据《立法法》第8、第9条的规定，大陆地方立法机关有权在相关法律尚未做出规定前，或为执行有关法律、行政法规的规定等情形下，结合本行政区域实际情况，出台地方涉台经济法规、规章。涉台地方性经济立法虽有一定的特殊性，但对需要通过立法加以规范、而制定全国法律、法规条件又尚未成熟的部分经济关系，地方立法在一定程度上被默许先试先行。这一立法体制为大陆涉台经济立法从法规到法律的建构模式提供了可能性。

　　(二)台湾方面：从“法律”到法规

　　基于特殊的历史因素，长期以来，台湾岛内关于“两岸定位”一直存在着所谓“理想”与“现实”的冲撞，由此导致了两岸交流的法理结构有主观主义与客观主义之分。在主观主义与客观主义冲突中，由于时空变化及价值评价之异，可能出现四种立场，分别为：绝对主观主义、相对主观主义、相对客观主义、绝对客观主义。1949年以后，随着台湾岛内政经局势及价值理念的变化，台湾当局有关两岸交流的法理结构历经了以绝对主观主义为主导向相对主观主义为主导的擅变，两岸经济交流也由“法律上的不可能”渐次转变为“有限制的法律上的可能”。90年代初期台湾进人了相对主观主义法理结构主导的关键时期，其主要表现为：第一，1991年4月30日，台湾“总统令”发布了“宣告动员斟乱时期终止”，长期以来严重制约两岸经济关系的“惩治叛乱条例”第4条第1款第6项随之废止。第二，基于“动员截乱时期”的终止，台湾当局必须就大陆政权做一个“合宪”的定位。为此，1991年5月公布的“宪法”增修条文明定：“自由地区与大陆地区间人民权利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定”，这一条文说明，台湾方面正式在“宪法”层面将两岸关系的法律定位确立为“一国两区”，表明台湾方面有关大陆法制基本价值理念的变化，其法律后果之一即确立了两岸经济交流的所谓“宪法”基础。

　　按照“宪法”增修条文的规定，1992年7月台湾“立法院”三读通过了酝酿四年之久的“台湾地区与大陆地区人民关系条例”(以下系条例”)，以“规范台湾地区与大陆地区人民之往来，并处理衍生之法律事件”。该条例虽然带有相当的保守性，但也反映出台湾务实的一面。首先，“两岸关系条例”承袭了“宪法”增修条文，将两岸关系定位为“一国两区”；其次，“两岸关系条例”类推适用了“国际私法”的基本原则，以解决因“一国两区”所形成的特殊法律现象—两岸原有法律规范对于“对岸人民”可能出现的“虚效”效应。“两岸关系条例”是一部全面规范两岸民众交往中出现的民事、刑事、行政等法律问题的综合性立法，也是台湾方面调整两岸关系之母法。作为概括性的综合法，大量的“授权立法”或“委任立法”是“两岸关系条例”的一大特色，尤其是在经济交流领域。以“条例”第35、第36条等为依据，1992年以来台湾方面陆续出台了大量有关两岸经济交流的配套法令，主要有“台湾地区与大陆地区贸易许可办法”、“在大陆地区从事投资及技术合作许可办法”、“台湾地区与大陆地区金融业务往来许可办法”等，初步构建了台湾有关两岸经济交流的法规体系。近十余年来，台湾有关大陆经济立法在内部与外部、政治与经济、官方与民间各方力量的角力下曲折前行，虽然迄今仍然存在诸多“歧视性”、“限制性”的规定，但也在一定程度上因应了两岸经济交流的需要。

　　与大陆不同，台湾有关大陆经济关系立法框架的建构，历经了从“法律”到法规的演进过程。90年代初期以来，基于“宪法增修条文”有关两岸关系“一国两区”模糊定位的确立，1992年台湾“立法院”通过了研拟多年的“两岸关系条例”，以该“条例”为法源，台湾各行政部门从各自的职能角度陆续出台了投资、贸易、金融、人员往来等各领域的配套子法。虽然在“两岸关系条例”颁布之前，台湾当局曾出台“对大陆地区间接输出货品管理办法”(1990年8月)、“对大陆地区从事间接投资或技术合作管理办法”(1990年10月)等法令，但这些法令随着“两岸关系条例”的出台而陆续失效，大多属“应急之方”。台湾有关大陆经济关系立法框架从法规到“法律”之建构模式的成因，同样可以从行政及地方立法体制角度进行考察。在台湾，“授权明确性原则”虽非“宪法”之明文规定，但是台湾主流理论一般认为该原则可以从“宪法”中自然推出而无待规定。1993年，台湾“大法简称“两岸关官”首度在“释字第313号”的解释文中，正式引人德国的授权明确性原则。1999年台湾“立法院”通过“行政程序法”，授权明确性原则进一步被立为明文。另一方面，从台湾“地方制度法”及“两岸关系条例”可知，台湾的地方立法难以在两岸经济关系问题上有所作为。对此，澎湖县当局2006年9月制定“澎湖大陆地区通航自治条例”被“交通部”、“内政部”等部门认定无效乃是典型案例。这种立法体制相当程度上决定了台湾有关大陆经济关系法令框架的建构，必须是从“法律”到法规的模式。

　　两岸互涉性经济立法的框架构成

　　(一)大陆方面：“低位阶”与“高位阶”

　　如前所述，20世纪80年代后期以来，两岸经济关系迅猛发展。为解决由此衍生的大量法律问题，大陆立法机关及相关部门出台了一系列的法律、法规，其框架构成如下：

　　第一层次为全国人大及其常委会制定的法律。1994年3月第八届全国人大常委会通过的《台胞投资法》是一部专门性的保护台湾投资者的法律，也是大陆惟一由全国人大常委会出台的涉台经济立法。

　　第二层次为国务院颁布的行政法规，主要有1988年的“22条”、1999年的《台湾同胞投资保护法实施细则》。此外，国务院于1991年制定的《中国公民往来台湾地区管理办法》虽非以经济问题为主要规范对象，却对两岸经济交往有一定影响。

　　第三层次是国务院各部委办发布的有关规范两岸经济关系的行政规章和规范性文件。在大陆现行涉台经济法律架构中，这一层面立法的数量众多，涉及面也最广，主要包括：(1)贸易方面：原外经贸部发布的《对台湾地区贸易管理办法》、《关于放开对台贸易经营权的通知》等；(2)海运方面：交通部发布的《台湾海峡两岸间航运管理办法》、原外经贸部发布的《关于台湾海峡两岸间货物运输代理业管理办法》、交通部发布的《关于加强台湾海峡两岸间接集装箱班轮运输管理的通知》等；(3)旅游方面：国家旅游局发布的《大陆居民赴台湾旅游管理办法》等；(4)渔工劳务合作方面：原外经贸部等发布的《关于向台湾地区远洋渔轮派遣渔工劳务有关问题的紧急通知》、《关于整顿对台远洋渔工劳务经营秩序的紧急通知》等；(5)经济技术展览方面：原外经贸部发布的《关于在祖国大陆举办对台湾经济技术展览会暂行管理办法的通知》等。

　　第四层次为地方性涉台经济立法。近十余年来，大陆大多数省、直辖市和有立法权的市都制定了地方性涉台法规，如《北京市鼓励台湾同胞投资的若干规定》、《广东省实施(台湾同胞投资保护法>办法》、《福建省闽台近洋渔工劳务合作办法》等。这些法规是对国家涉台法律、行政法规、行政规章的一种补充和完善，其作用不可低估。

　　上述框架显示，大陆涉台经济立法呈现一定程度的涉台投资立法“高位阶”与其他经济立法“低位阶”的特征。对投资问题而言，大陆已形成了较完整的涉台投资立法体系，不仅立法数量多，而且法律位阶高，《台胞投资法》及其《实施细则》、“22条”、地方专门性涉台投资法规，以及《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》等一般性涉外投资法，从横向与纵向构成了台商在大陆投资最基本的法律保障。对投资以外的其他经济问题而言，则主要以部门规章、地方法规及地方规章为主，呈现立法位阶不高、立法主体多元化的特点。长期以来，台商在大陆的投资活动始终是两岸经济交往最重要的内容，由此衍生的法律问题也一直是两岸经济关系中一系列法律问题的核心，因而需要制定专门法来加以调整，而其他经济领域则更多地采取部门规章和地方立法的形式，这一立法方式体现了相当长一段时间内两岸经济交流的特点与“热点”，对促进两岸经济发展起到了积极作用。然而，两岸关系发展至现阶段，大陆对台政策已逐步趋向稳定，两岸经济交往不断多元化，两岸金融交流与合作等领域立法滞后现象日益凸显，现行立法框架中明显侧重于部分领域的立法模式已非最优选择。可考虑的调整路径即出台一部全面规范两岸关系的综合性立法，明确两岸经济交流的基本原则，并授权各行政部门根据实际需要出台相应的行政法规、规章。此外，鉴于台商大陆投资仍为两岸经济交流核心议题，因此专门性涉台投资立法仍具有无可替代的地位，但必须厘清《台胞投资法》与《实施细则》、“22条”间的关系，以使涉台投资立法架构更具合理性。

　　(二)台湾方面：行政立法的“泛化”与“缺位”

　　为因应两岸经济关系发展的需要，近十余年来，台湾地区同样形成了一套相对独立的两岸经济关系法律规范。其构成如下：

　　第一，“宪法”。台湾“宪法增修条文”第n条规定：“自由地区与大陆地区间人民权利义务关系及其他事务之处理，得以法律为特别之规定。”该条文确立了两岸经济交流的“宪法”基础。

　　第二，“立法院”制定的“法律”。1992年7月，台湾“立法院”通过“两岸关系条例”。该条例共分6章，其中在第2章及第5章部分条款中就两岸贸易、投资、金融等法律问题做了原则性规定，并将具体实施办法的定制权授予相关行政部门。1992年9月，台湾“行政院”根据“两岸关系条例”第96条的授权，制定了“台湾地区与大陆地区人民关系条例实施细则”。

　　第三，“行政部门”制定的法规命令。主要包括：(1)贸易方面：“台湾地区与大陆地区贸易许可办法”、“大陆物品输人管理规定”、“古物、宗教文物、民族艺术品、民俗文物、艺术品、文化资产维修材料及文教活动所需少量物品之输入条件”、“进口大陆物品自用研究用样品之处理原则”、“大陆地区产业技术引进许可办法”等。(2)投资方面：“在大陆地区从事投资或技术合作许可办法”、“在大陆地区投资晶圆厂审查及监督作业要点”、“违法在大陆地区从事投资及技术合作案件裁罚基准”、“大陆地区人民在台湾地区取得设定或移转不动产物权许可办法”等。(3)金融方面：“台湾地区与大陆地区金融业务往来许可办法”、“台湾地区与大陆地区保险业务往来许可办法”、“台湾地区与大陆地区证券及期货业务往来许可办法”等。(4)商业行为方面：“在大陆地区从事商业行为许可办法”、“在大陆地区设立办事处从事商业行为审查原则”等。(5)“小三通”方面：“试办金门马祖与大陆地区通航实施办法”、“试办金门马祖与大陆地区通航人员出人境作业规定”、“大陆地区人民进人金门马祖数额”等。(6)人员往来方面：“大陆地区专业人士来台从事专业活动许可办法”、“大陆地区人民来台从事商业活动许可办法”、“跨国企业内部调动至大陆地区人民申请来台服务许可办法”等。

　　上述框架显示，行政部门的“法规命令”在台湾有关大陆经济法令框架中占有重要地位，这些根据“两岸关系条例”授权而制定的法规命令在相当程度上支配着两岸经济交流的“话语权”。由于两岸经济关系复杂多变、涉及面广，因此在台湾现行立法体制下，调整这一领域法律关系的“母法”—“两岸关系条例”—较高程度地采用了“授权立法”方式。然而值得探讨的是，一直以来尤其是陈水扁时期，台湾当局始终以“管制”作为处理两岸经济关系的主要政策导向，行政立法因此成为“管制”两岸经济交流的重要工具，并呈现出“泛化”与“缺位”并存的现象。所谓行政立法“泛化”是指政府制定和实施的经济管理法规和规章，超过了立法机关制定的经济管理法律，并且进人本不该介人的领域，成为“人治”甚至“计划”的翻版，造成市场主体的巨大成本。台湾大陆经济法令框架中行政立法“泛化”现象主要表现为“法律”与“法规命令”的严重失衡。以贸易问题为例，在台湾现行大陆经济立法构成中，以“法律”位阶规范两岸贸易关系的仅一条款，即“两岸关系条例”第35条第3款：“台湾地区人民、法人、团体或其他机构，经主管机关许可，得从事台湾地区与大陆地区间贸易；其许可、输出人物品项目与规定、开放条件与程序、停止输出人之规定及其他输出人管理应遵行事项之办法，由有关主管机关拟订，报请行政院核定之。”相反，近十余年来，台湾行政部门却出台了“大陆物品输入管理规定”、“大陆地区产业技术引进许可办法”等大量相关的“法规命令”。据不完全统计，有20多项。在“泛化”的同时，台湾有关大陆经济立法还存在更值得关注的行政立法“缺位”问题。2003年10月台湾“立法院”对“两岸关系条例”进行了第8次修订，大幅放开原有的“限制性”经济政策，但在两岸经济交流的部分核心议题上，相关配套子法迄今仍处于“缺位”状态。首先，“两岸直航”配套子法缺位。“两岸关系条例”第8次修订后，“直航条款”有一定程度的突破，原条文被修正为“中华民国船舶、航空器及其他运输工具，经主管机关许可，得航行至大陆地区。其许可及管理办法，于本条例修正通过后18个月内，由交通部会同有关机关拟订，报请行政院核定之；于必要时，经向立法院报告备查后得延长之。”其主旨即希望通过通航推进两岸“三通”早日实现。然而，“两岸关系条例”第8次修订至今早已超过18个月的限期，台湾行政部门却置“法律授权”而不顾，“直航条款”配套子法始终处于缺位状态，导致“两岸关系条例”中“直航条款”的“休眠化”。其次，“陆资对台投资”配套子法缺位。“两岸关系条例”第8次修订有关资问题，最重要的变动之一即适度开放了大陆资金经许可得在台湾从事投资。从而在“法律”层面突破了原有“单向”性的两岸投资关系立法模式，开始有条件允许大陆地区法人、团体、其他机构对台投资。然而，与“直航条款”一样，由于台湾行政部门一直未出台相关子法，开放陆资对台投资只能停留在“母法”的宣示层面。

　　根据上述分析，台湾当局有关大陆经济立法中行政立法“泛化”与“缺位”倾向明显。行政立法“泛化”与“缺位”的法律后果之一即行政部门的行政权空间被高度放大，不同的政党上台，会因其“两岸交流”理念的差异，对“两岸关系条例”做不同的解读，并通过行政部门作为与不作为对两岸经济关系产生实质性影响。执政者决定执行力，“两岸关系条例”执行效果在相当程度上取决于哪个政党执政。行政立法“缺位”是近年来阻碍两岸经济交流的重要原因之一。为改变这一状况，基于民进党上台后“朝小野大”的行政立法互动格局，台湾“立法院”在部分议题上不得不以明订‘旧出条款”等方式制衡行政机关的行政立法不作为。但是，由于体制的原因，“日出条款”等方式似乎也无法从根本上解决问题。

　　两岸互涉性经济立法中的待遇问题

　　(一)大陆方面：“非歧视待遇”与“最优惠待遇”

　　非歧视待遇是世贸组织法律体系的首要原则，一直被认为是影响两岸互涉性经济立法最重要的因素。与一般性涉外经济立法不同，非歧视待遇对大陆涉台经济立法的影响主要体现为台商大陆投资中的“‘最惠国’待遇”的适用问题。

　　表1台商与外商投资待遇比较

　　注：大陆地方涉台立法还斌予台商以大量的优惠待遇，由于篇幅限制，未列人本表。

　　资料来源：作者根据《中外合资经营企业法》等外商投资企业法律、法规，以及《台湾同胞投资保护法》等专项性涉台投资法律、法规整理。参见吴典城：《台商投资中国法网通》，台湾星定石文化出版有限公司2001年版，第306-307页。

　　对于台商在大陆投资相对外商、港商而言享有“最优惠待遇”是否有违WTO规则而应予以调整的问题，一直以来争议不断。由于WTO规则适用范围是货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权和与贸易有关的投资措施，并不涵盖成员间的全部经贸事务，WTO所规范的投资政策也仅限于《与贸易有关的投资措施协议》中的内容，其中“投资措施”主要指当地含量要求、贸易平衡要求、进口用汇规定、国内销售要求，因此，人世后大陆对台商投资继续实行鼓励和保护措施，与WTO规则抵触之处并不多见。当然，由于从理论上看，大陆涉台投资立法同时适用于生产性投资企业与服务性投资企业，因此长期以单方最优惠方式来维系两岸经贸关系，似非长远之计。从另一角度看，自2001年加人世贸组织后，大陆开始积极推动与周边国家或地区成立自由贸易区，并取得了一定成效，这一发展态势将可能造成两岸经贸交流的法律环境优势相对弱化。面对此种形势，两岸如能秉持“资源共享”、“互利互惠”的区域合作精神成立自由贸易区，不仅有利于突破长期以来无法解决的两岸经贸交流中的一些法律症结，也有助于保持台商在大陆所享有的较外商优惠的待遇。

　　(二)台湾方面：“非歧视待遇”与“差别待遇”

　　与大陆方面不同，WTO“非歧视待遇”对台湾当局有关大陆经济立法的影响集中表现为“差别待遇”问题。在强调“国家安全”、“台湾优先”的指导思想下，长期以来，台湾涉大陆经济立法与其一般性涉外经济立法比较，在内容上呈现明显的“差别待遇”。

　　在贸易领域，“差别待遇”主要体现为两方面内容：第一，“限制性”。台湾承诺于加人WTO时，除椰子一项外，取消农工产品的地区限制措施，以不同的方式开放进口。然而，台湾对大陆产品的进口却设置了诸多限制，至今仍然禁止大陆2000多项产品出口台湾。第二，“防御性”。人世以来，台湾虽然开放了两岸直接贸易、许可进口类产品的比重也逐步增加，但同时也设置了大陆物品特别防卫机制等限制两岸贸易往来的措施。这些特别防卫条款的弹性很大，对大陆产品将可能造成较大损害。

　　在投资领域，“差别待遇”主要表现为管制性规范的强化、鼓励和保护性规范的缺位。比较台商在大陆及在大陆以外其他国家或地区投资的两制可见，台湾当局在台商大陆投资的投向、金额、审批与监督等方面均设置了一系列特殊的管制措施。在投向方面，台湾当局迄今仍将多达436项农产品列为禁止赴大陆投资项目，占农产品总数的28.8%；在投资金额方面，台湾相关法令分别就“个人、中小企业”及“实收资本额逾新台币8000万”两种类别大陆投资案的累计金额或比例进行了详细限制；在投资审批与监督方面，台湾当局对申请在大陆从事投资案实行的是简易审查与专案审查双轨制，凡个案累计投资金额逾2000万美元的，实行专案审查制，由主管机关以书面方式会商各相关机关意见后，呈报“经济部”投资审议委员会委员会议审查。除一般的审查程序外，台湾当局还要求业者对企业财务计划、技术转移、输出设备、在台相对投资等做出具体承诺，并同意接受“实地查核”。另一方面，有关台商投资大陆以外的其他国家或地区享有的一系列鼓励和保护性措施，如可依“‘中国输出人银行’办理海外投资融资及保证要点”申请海外投资融资，可依“‘中国输出入银行’办理海外投资保险要项”申请海外投资保险等，是否惠及大陆台商至今仍不确定，造成台商大陆投资保护性规范存在一定的缺位现象。相对于台商大陆投资的限制，台湾当局对陆资人台的限制性更为严格。虽然2003年“两岸关系条例”修订后陆资对台投资已有“法律”层面的依据，但台湾当局始终未制订“陆资对台投资许可办法”。2002年8月出台的“大陆地区人民在台湾地区取得设定或移转不动产物权许可办法”则从陆资准人、陆资营运等环节对陆资重重设限，陆资对台投资因而成效甚微。除投资、贸易等问题外，更为重要的是，在相当长的时间里，台湾当局未能开放两岸“三通”。

　　长期以来尤其是陈水扁上台期间，台湾当局对两岸经济交流设置的上述限制性措施，严重制约了两岸经济关系的发展，并随时可能对两岸经济关系形成新的壁垒，其中禁止大陆2000多种产品输人台湾，拒不开放两岸直接“三通”，明显违背了WTO规则，而拒不实质性准许大陆服务性投资企业种法对台投资亦与WTO规则有所不符。实际上，在两岸经济交流问题上，台湾当局一直是以政治而非经济为优先考量，对WTO规则更是有选择的适用，即在某些议题上力争按WTO规则行事，在另一些议题上则将WTO规则置之不理。台湾再次“政党轮替”后，上述限制可能会有大幅解除，两岸经济关系也将逐步迈向正常化，但两岸经济交流中的“差别待遇”问题，短期内难以彻底改变。

　　结语

　　近20年来，两岸互涉性经济立法伴随着两岸经济关系的跌宕起伏而曲折前行，取得了一定的成效，也存在诸多有待完善的地方。本文从演进路径、体系构成及待遇等层面就大陆与台湾互涉性立法进行了尝试性分析，主要结论如下：

　　第一，从两岸互涉性经济立法的演进路径考察，大陆方面历经了从法规到法律的发展过程，而台湾则历经了从“法律”到法规的发展过程。

　　第二，从两岸互涉性经济立法的框架构成考察，大陆方面存在涉台投资立法的高位阶与其他经济立法相对低位阶的问题，台湾方面则存在行政立法“泛化”与“缺位”并存的问题。

　　第三，从两岸互涉性经济立法的内容考察，大陆方面的“同等优先，适当放宽”的“最优惠待遇”将继续适用，而台湾方面的“差别待遇”在再次“政党轮替”后将大幅调整，但短期内难以彻底改变．

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