制定“十二五”规划应关注的几个重大问题
“十一五”规划目前已经实施过半，中央和地方各级政府相继组织对“十一五”规划实施情况进行中期评估，并着手准备“十二五”规划前期研究工作。国家发展改革委在去年底召开的全国发展改革系统会上提出了《“十二五”规划重大问题研究指南》，内容涉及发展环境、思路目标、产业结构、城乡区域、科教文化、改革开放、人民生活、资源环境等方面共41个题目。目前，国际和国内经济形势变化处于不确定性增强的时期，结合“十一五”规划的实施进展状况，研究提出“十二五”规划面临的重大问题，更加具有重要的意义。
首先，要对当前国际金融危机的深远影响要有充分的预计和防范。
当前愈演愈烈的国际金融危机最初源于2007年下半年美国爆发的住房次级贷款危机，已经从初期的国际金融危机演化为全球性经济危机。对于我国的影响自2008年下半年逐渐显现，目前仍处于蔓延和加深阶段。这一次经济危机的波及面之广、冲击力之大远远超过1998年爆发的亚洲金融危机，也在许多指标和方面超过上世纪30年代爆发的全球性经济危机，因此可以被看作百年一遇。按照世界经济史上的经济周期规律，一次经济危机自爆发、加深到稳定，再到复苏，长者5-8年，短者3-5年，前后平均5年左右。考虑到21世纪以来知识、技术、信息经济的突飞猛进，极大地增强了世界经济的自我修复和调整能力，这次经济危机的周期乐观估计也要持续3年左右。
我国从整体上看仍然处于工业化和城镇化加快推进阶段，全球经济危机的爆发不会改变我国经济发展总的趋势，但是加入世贸后我国与世界经济的联系日益加强，在这次全球经济危机中不可能独善其身。现在我国距离“十一五”时期结束还有一年半的时间，乐观估计在“十一五”末全球经济危机及对于我国的影响发生根本性变化，这样“十二五”规划正好处于经济周期的回升期。但是，也不排除进入“十二五”后全球经济危机的阴霾仍然尚未完全消散，这些可能性情景分析都应在“十二五”规划制定时给予充分的预计和应对之策。
其次，要加强与“十一五”规划中期评估结果和2020年确定的发展目标的衔接。
目前，从国家和地方相继完成的“十一五”规划中期评估结果来看，“十一五”规划确定的各项经济社会指标大都如期或者提前完成过半的任务，总的看来“十一五”规划的实施比较顺利。从全国来看，只有单位GDP能耗、主要污染物排放总量、服务业产值比重、服务业就业比重等少数约束性和预期性指标没有完成过半任务。从今后两年的发展趋势看，由于国际金融危机对我国实体经济的影响，单位GDP能耗、主要污染物排放这两个约束性指标如期完成目标任务的可能性提高，而服务业产值和就业比重这两个预期性指标完成的难度进一步加大。
因此，“十二五”规划目标的确定一定要考虑“十一五”规划各项指标的完成情况、难度所在和变化趋势，不要盲目贪大求快，力求提出更加现实可行的规划目标和任务。同时，考虑到2020年是我国提出“三步走”战略目标的关键年份，十七大明确2020年人均GDP比2000年翻两番、实现全面建成小康社会的宏伟目标，必然相应要求经济社会各项指标保持一定的增速，“十二五”规划期是2011-2015年，距离2020年只有5年，所以必须要着眼于2020年国家一系列战略目标的确定和要求。
第三，要把提高就业和社会保障水平的政策引导和资金投入放在一个更加突出的位置。
目前，我国总体上仍然处于新增劳动力快速增加的阶段，需要持续创造更多的新增就业岗位缓解日益严峻的就业压力。特别是现阶段国际金融危机爆发以来，中小企业破产重组产生的裁员失业人口、国企改制带来的下岗失业人员、数量处于高峰的大学毕业生、军转干部安排、农村剩余劳动力形成的农民工等多种类型的待就业劳动力交织在一起，使得今后几年及“十二五”时期必须高度重视就业问题的解决。仅以2009年为例，政府工作报告提出新增就业岗位900万，登记失业率控制在4.6%左右，但是仅当年毕业的大学毕业生及研究生数量达到650万，还有2500万以上的返乡农民工，由此可见就业形势之严峻。
就业不仅关乎人的尊严、地位和收入水平，而且与社会稳定和谐和以人为本息息相关，必须在“十二五”乃至更长时期内加大政策的引导和资金的投入，确保就业岗位的创造和就业水平的稳定。与就业密切相关的就是社会保障体系的建设，社会保障体系越完善，一定程度上就越能缓解就业压力带来的社会不稳定因素。目前，我国社会保障体系建设刚刚起步，并且主要集中在城镇，广大农村仍然相当落后。借助目前国家一揽子4万亿投资中加大社会保障建设投入的时机，在“十二五”规划中进一步加强社会保障体系建设的力度，按照先城后乡、自下而上、先养老、医疗等基本保险，后失业、工伤、生育等其他保险的方向，稳步提高社会保障体系的覆盖面、统筹层次、缴费标准，为城乡居民构建适应国情、现实可行、保障基本的社保体系。
第四，要抓住有利时机加快建立资源节约集约利用和生态环境保护的配套机制。
我国改革开放以来经济的快速增长在很大程度上是依靠资源的高度消耗和低效利用、生态环境的严重破坏等为代价的粗放式发展模式，这种模式对于我国这样一个资源相对短缺、生态比较脆弱的国家而言不可能持续。进入新世纪以来，这种资源短缺、环境破坏的问题日益严重，“十一五”规划中期评估结果中没有完成进度要求的节能、减排指标也体现了这一严峻性。土地资源的浪费与低效利用比较突出，工业化和城镇化对于建设用地的需求与保护耕地、维护粮食安全形成尖锐的矛盾。水资源的短缺、浪费和污染触目惊心，地表水干涸、污染严重，地下水过度开发导致多个城市地面沉陷，水资源的数量供给和质量保障均面临严峻挑战。能矿资源粗放式开采严重，带来生态环境破坏、安全事故频发等问题，总体上难以满足经济快速增长的需求，对外依存度一直居高不下，风险性不断加大。同时，由于生态保护建设投入不足、生态补偿不到位，水土流失、荒漠化、石漠化等生态退化问题突出，直接影响区域性乃至全国的生态屏障功能和生态平衡。
“十二五”时期无论从国际金融危机带来的资源性产品价格下降这样一个有利时机，还是从对国内转变经济发展方式的迫切需求来看，都应该把加快建立资源节约集约利用和生态环境保护的机制放在一个重要位置。进一步促进资源性产品价格形成合理化，理顺资源有关税费征收和使用体系，加快探索建立江河流域上游、自然保护区、重要资源开采地等不同类型区域的生态环境补偿机制。
第五，要长短结合着力培育和提升国内消费需求对于经济增长的拉动作用。
改革开放以来，我国实施出口导向的发展战略，利用低廉的劳动力、自然资源成本向国外出口了大量低附加值的产品，一直保持较高的对外依存度，净出口对于经济增长发挥了重要的支撑作用。2008年，我国货物进出口总额为2.56万亿美元，对外依存度高达57.9%。这种模式已经持续了30年，很难长期维持。当前国际金融危机的爆发导致国外市场需求明显萎缩，更是对于我国高度依赖国外需求的发展模式提出了严峻挑战，迫切要求我国进行战略调整，切实将需求的重点逐步转移到国内需求上。
“十二五”时期正处于国际金融危机爆发后战略调整的关键阶段，必须将扩大需求的着眼点放到国内需求上来，夯实扩大内需的基础性环节和配套性工作。从内需的构成上看，包括投资需求和消费需求，投资需求包括政府投资和社会投资，消费需求包括政府消费和居民消费。改革开放以来我国经济的高速增长很大程度上来源于投资的拉动，消费对于经济增长的贡献率始终相对较低。从国际经验看，一个国家在工业化初期和中期阶段，人均GDP 3000美元以下时，绝大多数都是依赖投资拉动经济增长。2008年，我国人均GDP将超过3000美元，应该逐步提升消费对于经济增长的贡献率。另外，消费需求是最终需求，也是衡量国民生活质量和体现以人为本的重要指标，从长远看也必须不断培育和挖掘消费特别是居民消费对于经济增长的拉动作用。当然，扩大内需也好，提升消费需求贡献率也好，都需要一个相对长的阶段，不可能一蹴而就，但是从“十二五”时期利用当前国际金融危机产生的倒逼机制，更加主动地加快转变和规划应该是当务之急和明智之举。
第六，要强化提升技术创新、管理创新、体制创新“三个创新”的辐射带动作用。
以创新为特征的改革开放对于30年以来我国经济社会保持快速发展发挥了至关重要的作用，新形势下我国经济社会发展对于创新提出了更高的要求，创新的类型、方式、效率和效益都面临新的挑战和机遇。“十二五”时期应将技术、管理、体制三方面创新放在重要位置，抓住每个创新的重点任务和阶段性目标，促进三个创新活动的相互促进和相互支撑。
技术创新是增强产业核心竞争力、提升产业结构层次的重要保障。“十二五”规划应继续强化原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新，重点加强拥有自主知识产权和自主品牌的技术创新，促进在一些关键行业和领域实现由中国制造向中国创造转变，切实提高我国产业发展的技术含量、附加值和国际竞争力。
管理创新是从微观层面优化产业、企业、部门、机构、相关领域和环节的组织形式、提高生产经营管理效率和市场竞争力的重要依托。“十二五”时期应加大引进国外先进的管理经验和模式，结合我国经济管理的客观实际，大胆探索灵活多样的管理模式和机制，加快创新资产管理、产业链管理、集群管理、要素管理、财务管理、绩效管理、流通管理等多层次和多类型管理，发挥管理创新对于提升生产经营效率效益、扩大市场占有率、保障产业和企业持续竞争力的促进作用。
体制创新是从宏观层面改革经济社会发展重要领域、行业和部门之间的运作模式和利益格局，为保持经济增长提供新鲜动力和活力。“十二五”规划要紧扣体制改革的难点和热点问题，选准重要的突破口、合适的时机和方式，坚定不移、循序渐进地推进体制改革创新的步伐，重点在财税分成体制、垄断行业改革、政府职能转变、国有企业股份制改造、资源有偿使用和合理定价、生态环境补偿等方面加大探索创新力度，为保持经济社会持续稳定发展提供重要的体制保障和支撑。
第七，要市场与计划相结合引导促进产业结构、空间结构、功能结构“三个结构”优化配置。
我国历来比较注重产业结构的布局和调整，在中央和地方各级政府的规划中都对产业发展的类型、规模、层次以及组织形态等构成产业结构的内容给予详细的规划，而忽视空间结构和功能结构的规划，这是造成地区间重复建设、资源配置低效、功能定位冲突、恶性竞争加剧等问题的重要原因。真正的结构优化应该是包括经济结构、空间结构、功能结构三位一体的过程，经济结构的主体是产业结构，因而现实中更多地关注产业结构与空间结构和功能结构的关系，这三个方面相互影响和促进，缺一不可。
产业结构的优化调整，就是通过调整三次产业的规模、速度和行业类型，实现产业结构高级化的目标。空间结构的优化调整是指根据一个地区的区位条件、资源禀赋、环境容量、发展基础等方面的比较优势，合理布局符合当地比较优势的特色产业，实现产业空间布局的集约和有序。功能结构的优化调整是指按照一个地区在国际、全国、全省、周边区域等不同层次发展战略目标中的功能定位，统筹规划产业的发展和布局，凸现和强化自身的功能定位，实现不同区域间功能互补和定位合理。
“十二五”规划要针对“十一五”时期全国出现的产业结构趋同、空间结构失衡、功能结构冲突等现实性或苗头性问题，重点加强“三个结构”的并重、互动和耦合，减少资源的浪费和低效利用，促进全国产业以及经济的合理布局和有序均衡协调发展。
第八，要采取综合配套措施控制和缩小地区差距、城乡差距、居民收入差距“三个”差距的扩大。
我国从“十一五”时期总体上进入沿海地区支援中西部欠发达地区、城市支持农村、工业反哺农业的战略阶段，但是作为世界最大的发展中国家，我国在很长时期内仍将处于工业化和城镇化加快推进阶段，这在一定程度上意味着三大差距将长期存在，不可能在很短时间内消除。由于我国国土面积辽阔，区域差异显著，又是一个多民族国家，而且农村人口、农村地区和农业产业占有较高比重，目前处于体制转轨的关键阶段，如果不能有效控制和缓解三大差距的扩大，有可能对于社会稳定、民族团结、经济持续稳定发展产生重大影响。
地区差距的扩大直接导致生产要素更多向沿海发达地区集中，带来更加严重的生产力布局不平衡和资源环境压力问题；城乡差距的扩大带来城市生活、就业、公共服务压力的上升和农村地区劳动力流失、土地撂荒、粮食安全等问题；不同阶层居民收入差距的扩大则在一定意义上带来仇富心理、社会治安稳定、社会公平正义等一系列问题的出现。
“十二五”时期处于向2020年全面建设小康社会目标过渡的重要时期，更要未雨绸缪、超前研究谋划有效控制和缩小三大差距的战略举措。按照有限目标、重点突出的基本原则，抓住造成三大差距持续扩大的重要因素作为突破口，既要注重解决短期内有效控制三大差距的快速扩大而制定综合配套措施，又要从长远和根本上进行有效缓解三大差距扩大的体制机制设计和前期基础工作，为“十二五”之后三大差距的有效控制和解决奠定好的基础。（高国力/国家发改委宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所）
