党中央、国务院高度重视《纲要》的编制，明确要求编制出一个适应改革开放新形势、使人耳目一新的《纲要》。2003年7月，《纲要》编制工作正式启动，先后主要开展了以下活动：一是对“十五”计划实施情况进行了中期评估，这是我国规划编制和实施历史上的第一次。二是采取委托、招标、合作研究等方式，对160多个重大课题进行了研究，形成了500多万字的研究报告。采取公开招标方式研究《纲要》涉及的重大课题，在我国规划编制历史上是第一次。三是组织编制了58个专项规划，对《纲要》的形成起到了重要支撑作用。四是开展请全国人民为“十一五”规划建言献策活动，在为期60天的活动中，有5000多人提出了上万条意见建议。五是成立了由37位知名专家组成的专家委员会，对《纲要》进行了4次论证，形成了论证报告并随同《纲要》一起报送全国人大参考，这在我国规划编制历史上也是第一次。六是在十届全国人大四次会议召开之前，人大代表就对《纲要》进行了审议，提出修改意见，这也是我国规划编制历史上的第一次。
其间，胡锦涛总书记主持召开中央政治局常委会议和政治局会议，讨论审议了《纲要》，作了重要指示；温家宝总理也先后主持召开国务院常务会议和全体会议进行了讨论修改，还主持召开了4个座谈会，听取社会各界的意见。
总之，《纲要》的编制过程，是一个发扬民主、集思广益、科学决策的过程，是一个集中民智、反映民意、凝聚民力的过程。
从《纲要》与《建议》的关系看，《纲要》以《建议》为依据，是《建议》的具体化和展开。从功能看，《纲要》主要阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导市场主体行为；是经济社会发展的宏伟蓝图，全国各族人民共同的行动纲领；是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。从属性看，《纲要》总体上是宏观性、战略性和政策性的，但在公共服务等政府履行职责的领域，提出的目标和任务又具有约束性。（国家发展和改革委员会主任 马凯 ）
