【案 由】关于防止教育领域职务犯罪的提案

    　【类 号】15

    　【类 别】教育事业

    　【提 案 号】0024

    　【审查意见】建议国务院交教育部研究办理

    　【提 案 人】民建中央

    　【主 题 词】教师 纪检 犯罪

    　【提案形式】党派

    　【内容】

    　当前，教育腐败问题突出，主要表现在教育领域内的职务犯罪。而教育领域内的职务犯罪的内容和形式与教育体制及其运行机制有着密切的关系。

    　在四川省，教育领域内的职务犯罪案件逐年上升，增长速度惊人。在腐败案件立案总数中，2002年较1998年上升了128个百分点，2004年上半年与去年同期相比，案件数量还在进一步增加。

    　教育领域内的职务犯罪有以下一些特点：严重腐败犯罪案件相对集中发生在教育行政管理机构，校园腐败多发生在行政人员群体，学校校（院）长和中层以上领导是腐败的高危群体；案件主要发生在学校基建、书本征订和电脑采购等有经济行为发生的环节，窝案、串案、共同犯罪和数罪并犯较多。在这当中，“教育乱收费”款被侵吞，权学交易、钱学交易等问题尤为突出。

    　在这些现象的背后，有着深层次的原因和背景：

    　一、行政职权过于集中和管理不透明

    　教育界的众多职权都集中在教育行政部门，几乎每一项都引发过职务犯罪。这其中，招生录取、教材、教辅的选购、学校的基建管理和教学仪器设备的采购等都是贪污贿赂犯罪的多发环节。以教材、教辅的选择决定为例，国家鼓励有条件的地区、单位和个人编写小学、初中各学科教材，从而形成竞争机制，各地出版社也可投资编写教材。编写的教材主科经教育部、主科以外经省级教育行政部门审查通过，就可由新闻出版局和教育厅联合编入本省双签章书目供教育行政部门选择使用。因此何种版本能入选目录，选何种版本为教材教辅，都可能直接影响相关集团和地区的利益，权钱交易也就极易由此而产生。

    　二、转轨期体制改革不足，管理缺失以及对权力缺乏有效监督诱发犯罪

    　旧的教育体制向新体制转变过程中，管理上的漏洞较多。以高校为例，随着其收费制度的改革和不断升级的扩招、点招、计划外招生使学校的预算外收入增加。扩大招生规模带来的学生宿舍、各种配套设备需求增大，大宗物品采购、建筑工程建设给贪污受贿犯罪带来了大量的机会；随着近年来教育信息化的发展，在学校特别是高校电脑采购中接受回扣和好处费成为了一个相当普遍的问题，也成为一个案发高峰环节。

    　中小学推行校长负责制，学校校长一般还兼任党委（或党支部）书记。学校名义上成立了职代会、教代会、财务审计小组，却缺乏健全的工作制度，不能发挥应有的监督作用；不少学校虽然实施了校务公开，但其内容笼统，形式也不规范，难以监督；对于校长负责制中的“校长基金”或“一支笔”的问题，虽然在财务管理方面规定了监督管理办法，但在执行中普遍存在由谁监督、怎么监督等问题；此外，对校长任期经济责任审计监督方面、对教职工在聘用制机制下大胆监督的安全保障方面也缺乏应有的制度设计，这会导致群众不知情无法监督、监督渠道不畅难以监督、怕打击报复不敢监督。因此，校长权力便会异化和失控。在这种情况下，领导班子内部其他人员会因现实中存在的种种依附关系和利害关系因素，对校长缺乏监督，甚至整个班子同流合污。

    　三、政府投入和管理不到位，使“乱收费”成为滋生教育领域职务犯罪的土壤

    　政府对教育投入不足，成为一些学校乱收费的借口。有的地方政府甚至默许或明示中小学校乱收费，以期减轻政府负担，这也使得腐败分子有了滥用职权敛财聚富的机会。不少学校在择校费、借读费、赞助费等项目上乱开口子乱收费；一些学校变相强制收取属自愿交费的项目，如将捐资助学与招生、入学、考试成绩直接挂勾，使所谓自愿捐资成为强迫缴费；有的学校在兴趣课上安排教学大纲规定的教学任务，致使学生不得不报名参加，缴纳额外费用；还有不少学校不顾学生家庭经济状况和需要，强制购买校服。凡此种种乱收费问题由于属计划外隐形收费使相关部门难于监督，成为职务犯罪的温床。

    　四、政府对出版社、新华书店等教材出版、发行垄断部门的保护，使垄断部门肆无忌惮对教育“下套”，高额“回扣”诱发严重腐败

    　何种版本能选为教材以及在哪家出版社购买，这要由相关教育行政部门和学校来决定。在我国，新闻出版局是出版社和新华书店的主管部门，由于政策的保护，使出版社和新华书店成为教材出版、发行的垄断行业。表面看，教材经过多方审查和物价局定价，利润空间不大，但新华书店是我国的指定教科发行单位，根据2002年新闻出版总署公布的一组数据显示，中小学教材总册数是中国出版业全行业的52.9%，其教材教辅的销售利润为全行业平均利润的520%。而教辅的利润空间更大，它由各出版社自行定价，没有监控机制，价格普遍虚高，并且教辅的订购可多可少。因此，一方面各家出版社蜂拥而上，向教育部门许诺“好处费”，以期订购自己的版本，另一方面新华书店也频频出击，以期对可多可少的教辅资料加大订购量。

    　五、“文凭”的社会与市场需求，加大了权学交易、钱学交易的发展空间

    　现阶段对干部的任用提拔仍带有“唯文凭论”的色彩。这对那些手握实权，学历较低，进取心不强，而又想进一步提拔的官员来说，文凭成为生升迁的敲门砖。“研究生班”、“在职硕士”或“在职博士生班”等现象普遍，这些文凭、学位的取得极其容易，权学交易、钱学交易大量存在。

    　为有效解决以上问题，我们建议：

    　一、改革教育行政审批制度，增强权力行使的透明度

    　教育行政部门应该立足于公共服务的本职，将行政权力与行政权力主体利益彻底脱钩。建议将目前由教育行政部门的一些设置审批权、项目审批权取消，而实行登记制、注册制和备案制，减少审批手续，减少过度干预，增加信息透明度。即使是必须审批的，也应该实行权力合理分解，部门相互监督制约，相关人员定期轮岗。要严格界定每一部门、每一工作人员的职责、义务，全面、真实地公开职责范围、办事程序，减少公务人员行使权力的随意性和弄权营私的空间。重大问题必须经集体讨论，民主决策，防止个人或少数人专断和谋利。在基建工程投标、大宗物品采购和教材教辅征订环节，可以引进廉政准入制，限制那些为谋取非法利益而行贿的企业或个人进入“教育市场”，遏制行贿受贿和私下“交易”的发生。

    　二、健全堵漏防腐内控机制，增强外部监督制约力度

    　建议在中小学改革学校领导党政职位集于一身的体制，校长行使行政职权，党组织对权力实行有效监督；改进校长奖罚制度，将奖罚置于群众监督之下，加强透明度，切实避免重复领取“活工资”；此外，还应实行学校基建、大宗物资采购和教科书订购的公开招投标、审核和监察制度，严惩腐败行为；全面推行中小学“一费制”，即学生每年只交一次经过公示的费用，可以试行银行代收，所交费用由教育行政部门或中小学统一设账，财务进行集中管理，学校不得以其他名目再向学生收费；若因优质教育资源紧缺暂时还不能完全消除群众择校的过渡时期，应该实行择校费全部上缴财政制度，纳入教育财政整体预算。

    　为保证学校和教育行政部门切实有效的内控，应增强外部监督制约力度，对政府提供的教育服务还可实行居民或社区服务评价和价格评价听证会制度。披露各类教育成本指标、价格信息，认真听取“价格听证会”的意见；可组织人民代表、政协委员、工商界和群众代表对当地教育官员进行年度评价、打分，撤换最差的官员；鼓励学生与家长对学校进行无记名打分和评级，并向社会公布。

    　三、减少政府对垄断行业部门的行政保护，增强市场竞争机制

    　政府应对出版社、新华书店等教材发行垄断部门放松管制，引入竞争机制，开放市场，消除市场准入壁垒，打破垄断，禁止不正当竞争。堵塞有关部门获取垄断暴利的途径，防止腐败问题的发生。

    　在教材、教辅的购买环节，实行公开招投标制度。应该通过三个以上的渠道向社会招标，让有资质的单位来竞标，在保证质量前提下实现低价中标。

    　四、加快教育经费筹措与管理体制建设，增强政府财政对教育经费的调控功能

    　应参照国际惯例加快建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、社会捐资、集资和教育基金等多渠道筹措教育经费的体制，使教育投入能够满足现有教育事业发展的基本需要。对不能正常发放教育经费的县，应将其教育经费收归到上级政府统一管理和发放，防止县级政府对教育经费的截留，确保省级教育拨款的正当使用。

    　加大民间投资办教育的力度，形成多种所有制竞争的局面，以民办学校的兴起来弥补一定程度上的优质教育资源的紧缺。建议分类调整、减少甚至逐步取消对这些公立学校的非公共服务或非基本服务的财政支出和变相补贴，将财政补贴转向对贫困人口和低收入家庭购买上述公共服务的补贴，使他们有更多的选择权。

    　建立和实行教育券制度。改变政府将教育经费直接拨给公立学校的方式，将政府投入义务教育的经费以“义务教育卡”形式直接均摊发放到学生家长手中，让其自主择校。公办和民办学校均可凭所收取的“义务教育卡”到当地财政领拨相应办学经费。此举会刺激学校想方设法提高教学质量，招收的学生多，拿到的教育券就多，获得的政府资助也就多。同时也形成教职工自主择校、择岗和身份能公(办)能民(办)、职务能升能降的用人机制。学校按照教职工的岗位和业绩付酬。

    　五、改革干部任用标准，完善学历管理制度，打击权学交易

    　卡住“需求”，反对“唯文凭论”，尤其要反对干部任用中的“唯文凭论”。对那些主观上放松学习，进取心不强，而又拿到“劣质”文凭的干部，不能提拔重用。

    　卡住“供给”，进一步规范各类学校在干部继续教育中的办学行为，坚决整治个别学校在招收“干部学员”、办班以及文凭发放过程中的不正之风。