（新华视点）在抗击灾难中成长——从非典到雪灾看我国应急体系建设
资料图片：2005年7月22日至23日，国务院在北京召开全国应急管理工作会议。中共中央政治局常委、国务院总理温家宝出席会议并发表重要讲话。 新华社记者高洁摄
新华网北京２月２９日电（记者刘刚、李柯勇、刘健）在许多方面，今年年初这场罕见的低温、雨雪冰冻灾害都会使人想起５年前的非典疫情。这两场重大灾害，分别发生在本届政府组建之初和任期结尾。
５年来，从应对非典、禽流感、台风、矿难，到雪灾的挑战，我国公共危机应急体系由创建到发展，在一次次考验中得到磨炼，在一次次教训总结中不断完善。正如恩格斯所说，一个聪明的民族，在灾难和错误中学到的东西会比平时多得多。
灾难关头，渴望光明。政府公共信息服务，有如黑夜明灯，这盏灯需要不断增光发亮
整整１２天被围困在“冰雪孤城”中的特殊经历，将长久地印刻在湖南郴州市民心里。家住北湖区的张晓刚回忆，雪灾中他最感动的是当地政府部门送给他一台小收音机。他说，“当信息渠道中断时，那种孤独和茫然，比停水停电带来的生活困难更可怕。”
及时了解灾情信息和救灾进度，成为应对重大灾害的“减压阀”。在最艰难的时候，成千上万的灾区群众从报道中了解到中央领导同志赶赴一线指挥抗灾的行踪，了解到人民子弟兵与冰雪搏斗的壮举，他们因此更坚定了必胜的信心。
信息公开、畅通、及时，是这次抗击雪灾成功的经验之一。为吸取美国、加拿大特大雪灾教训，根据国务院领导同志批示精神，国务院应急办在去年１２月１１日就发出了开展暴风雪应对准备工作检查的紧急通知，组织有关地方和部门，针对薄弱环节加强整改。此后，随着天气形势变化和灾情进展，自去年１２月１９日至今年１月２１日，连续发出５个预警和加强防范应对工作的通知，一些重要工作部署在中央门户网站上陆续公布。
同时，广东等地利用气象短信发布平台，紧急发送了几千万条交通提示短信；铁道、公安、交通等部门及时启动信息协调机制，利用专门信息平台负责跨省区协调工作，同时还每天召开新闻发布会，集中发布最新道路交通情况。
信息公开的背后是大灾考验催生的执政新理念。在抗击非典关键时刻，党中央、国务院正是从信息公开入手，采取果断措施，扭转了被动局面。此后，通过各种渠道迅速及时地将有关信息传达给公众、在积极引导舆论中组织和动员群众，成为我国应对突发公共危机的通行做法。
从某种意义上来说，发端于２００４年初的禽流感疫情，比非典防控难度更大。而在当年１月２７日，在首例禽流感病例确诊当日，有关部门就公布了消息，并提出相应措施。积极应对禽流感的举措有效遏制了疫情传播。联合国粮农组织顾问劳伦斯·格利森对中国政府及时公开疫情的做法及采取的措施给予了积极评价。
加快行政管理体制改革，完善各类公开办事制度，提高政府工作的透明度和公信力。党的十七大报告明确提出，让权力在阳光下运行，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。
然而，要使这一理念深入人心，尚需努力。特别是在这场历史罕见的灾害应对中，信息及时公开尤显重要。记者曾到有的单位采访，个别负责人不仅不提供信息，还斥责记者“添乱”。
这些都在提醒我们，及时、恰当地发布灾情信息，有待于政府职能进一步转变。中国人民大学宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川说，今年５月１日起施行的政府信息公开条例，是我国行政公开法制建设的新起点。及时、准确地发布信息，将是考量政府是否忠实履行职责的重要标准。应急信息的速度和准确性将因此而提高。
抗灾救援，兵贵神速。应急机制增强政府公共服务能力，经受考验，打破条块分割势在必行
与非典形成鲜明对比的是，在这场波及２０个省区市、影响１亿多人口的冰雪灾害中，始终没有出现大范围的社会恐慌和人员伤亡，这不能不说是一个奇迹。
这两次重大事件说明，凡事预则立。抗击非典让人们认识到各级政府必须更加重视履行社会管理和公共服务职能，有效处置突发公共事件。党中央、国务院在深刻总结历史经验、科学分析公共安全形势的基础上，审时度势，作出了全面加强应急管理工作的重大决策。
２００３年本届政府上任之初就开始了全国应急体系建设。当年，国务院办公厅成立了应急预案工作小组。２００５年１月，《国家突发公共事件总体应急预案》经国务院常务会议讨论通过，年末成立了国务院应急管理办公室。２００７年８月，全国人大常委会通过《突发事件应对法》。
与此同时，各级政府、各个行业加强了关于突发公共事件应急预案体系建设。全国共制订各级各类应急预案１３０多万件，基本覆盖了各地常见的各类突发事件，形成了“统一领导、综合协调、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。时隔５年，我国政府的应对公共危机体系建设、应对能力有了明显加强。
２００７年，我国煤矿百万吨死亡率由２００２年的４．９４下降到１．４８５；全国信访总量和群体性事件的发生起数和参与人数持续下降；有效防控了高致病性禽流感疫情、妥善处置了松花江水污染事件，有效应对了淮河流域特大洪涝灾害和超大型强台风袭击等重特大突发公共事件。
这次雪灾时间长、强度烈、范围广，更是考验了政府的应急能力。党中央、国务院正确决策，镇定应对。
自１月１０日至２月２日，南方地区连续４次暴降雨雪，历史罕见。厚达４０厘米的冰冻将电线压垮，以电气化机车为主的京广大动脉瘫痪了。国务院办公厅连续发出加强鲜活农产品运输销售、煤炭生产供应、雨雪天气交通保障、电力需求管理等四个紧急通知，各地各部门按照国务院统一部署，及时采取了一系列有力措施，控制事态进一步发展。
１月１９日，电监会发出关于应对暴风雪天气的紧急通知；１月２１日，全国电力企业全面进入应急状态；１月２９日，全国大面积停电领导小组果断决定并报国务院后，启动贵州省大面积停电Ⅰ级响应……面对不断变化的形势，一道道“非常措施”果断作出。
２月８日，全国１６９个停电县基本恢复供电。“没有应急体系、应急预案的建设，作出这种超常规的决策是不可想象的。”电监会首席工程师顾峻源这样说。
全国各地电煤告急，国务院迅速成立煤电油运和抢险抗灾应急指挥中心，从２月１日开始，集中１０天左右的时间，突击抢运电煤，全国铁路几乎所有敞车用于电煤运输。几天中，全国铁路电煤发送量连续超过４．２万车，同比超过１．４万余车，历史纪录被不断刷新。
从保障通信畅通到为受阻群众提供免费食宿，各种应急机制纷纷启动后，灾情和灾情导致的负面影响得到了有效控制。
但如同任何新生事物一样，尚处于发展阶段的应急体系建设，仍然需要不断完善。反思抗雪救灾的教训，不难发现条块分割、利益多元的弊端。突发事件来临，由谁来提出处置动议？谁来整合跨部门、跨区域的应急预案？遇到人事变动，岗位责任制如何落实？
这一连串疑问的背后，是一些地方在雪灾之初，应急工作不到位的事实：个别公路收费站全然不顾已经排起长龙的车队，人为增加道路拥堵；有的区域和行业间应急预案，衔接不畅；基层应急部门没有应急状态下组织指挥的职责，眼看着错失抗灾良机……
如何加强组织协调以增强综合减灾能力将成为今后应急工作的一个重点。这将涉及相关法律政策的制订、组织职能调整等多方面的工作。抗击冰雪的经验教训会促进应急体系建设加速。
灾后重建，未雨绸缪。实施综合减灾战略，重在风险防范，科学发展任重道远
在雪灾中，由于电路中断，不少地市的党委政府都不得不点着蜡烛开会。实际上，在雪灾期间各地关于防灾物资不足的消息不时传出：有的县城商店里找不到一个手电筒；有的妇产科医院连自备电源都没有，只能紧急转移产妇；有的城市只有电影院有一台小型发电机……
缺少的不仅仅是电。在抗击非典过程中，人们对基层公共卫生防疫体系的重要性重新有了认识。此后，加强以民生为重点的社会建设被提高到国家战略层面。５年后，“保交通、保供电、保民生”成为抗雪救灾的主要目标和任务，再次提醒人们经济社会发展的“短板”。
重庆市社科院研究员胡玻认为：“应急储备不足，与我国经济的快速发展形成了鲜明对比，折射出应对灾难的意识和能力还有待提高。改革开放３０年，大家都认识到‘发展是硬道理’的重要性，但是对‘发展要有安全性、持续性’的认识有待加深。”
应对各种自然灾害，目前我们依然缺乏足够的经验，还没有总结出带有规律性的科学理论，但实践中的许多事例已经给我们敲响了警钟。作为我国最早的高速公路之一，京津塘高速路宽２６米，紧急停车道宽２．５米，比现行标准分别少了２米和１米，这一差距使得这条高速公路事故频发。
在此次抗雪救灾中，铁路系统电煤发送量创历史新高的背后，人们也看到，我国目前人均铁路里程只有５７毫米，运输市场需求持续增长和铁路发展滞后的矛盾已经非常明显。南方能源结构依赖电煤供应，则加剧了运输矛盾。发展包括核能、风能、太阳能在内的多重能源，已迫在眉睫。
“生产和建设当中的失误要引以为戒。”在雪灾期间，国务院应急管理专家组成员、国家减灾委员会专家委副主任史培军，曾两度赶赴灾区实地察看灾情和调研减灾行动。他说，“一些属于亚热带的农区，引进热带鱼种，损失惨重；一些地方的电线、电杆设计标准偏低，不足以应付巨灾。”
史培军认为，灾后重建，要以加强基础设施建设为主，要把提高防灾抗灾能力和意识放到首位。这其中既包括战略发展布局的调整，科研能力的提高，也包含产业结构的优化，要尊重科学规律，不能盲目发展。
“雪灾给予我们的启示实在太多，关键一条就是要进一步增强科学发展意识。”史培军说，“综合减灾重在防范，要使减灾与区域可持续发展相结合，协调发展与减灾间的矛盾，这样才能够让我们今后面对巨灾时更加从容，更加有条不紊。”
