乌兰夫(前排左四)与五届全国人大民委部分成员及工作人员合影。是时，民族区域自治法正在起草中。
1947年5月，在新中国即将诞生的曙光里，我国第一个省级少数民族自治区———内蒙古自治区宣告成立。从此，民族区域自治——一个解决民族问题的“中国模式”开始在中华大地实践。
“说起民族区域自治法，一定要说说乌兰夫同志的故事。”
8月11日，在北京市宣武区的椿树园小区，原全国人大民委办公室主任、78岁的底润昆老人，接受了记者的专访，讲起了民族区域自治法孕育与诞生时的往事。
自治经验:乌兰夫在内蒙古的斗争
底润昆说，“在统一的中华人民共和国内实行民族区域自治”，不搞我党早期曾提过的“联邦制”，是老一辈革命家们在斗争实践中总结出来的经验。而其中一大经验，就来自乌兰夫同志领导的、为建立“内蒙古自治政府”所进行的一系列斗争。
1945年8月15日，日本天皇宣布无条件投降，抗日战争胜利。9月，曾经在伪“蒙疆联合自治政府”担任过高等法院院长的补英达赖等人，在内蒙古的苏尼特右旗成立了一个分裂国家的“内蒙古人民共和国临时政府”(下称临时政府)。
中央决定派乌兰夫去解决这个问题。当时，内蒙古大部分地区还是苏蒙(外蒙古)联军占据，聂荣臻等领导人建议乌兰夫带部队去谈判。乌兰夫没有同意，他觉得单枪匹马虽然危险，但是也显示诚意。谈判地点，是位于沙漠草原地区的温都尔庙。乌兰夫对补英达赖等人说:“我是代表中共中央来的。我们不承认临时政府。内蒙古是中国领土，应该在中国共产党领导下建立统一的国家，将来可以搞民族区域自治。”
谈判进行了七天七夜。
谈判结果:临时政府需要改选。在此情况下，乌兰夫他们研究后认为，临时政府可以先改选、后取消。由于乌兰夫在蒙古族民众中享有极高声望，加上谈判期间，乌兰夫和他的同事们做了大量思想工作，乌兰夫以高票当选了临时政府的主席。改选后，按照乌兰夫的建议，临时政府搬迁到了八路军控制的张北县。从此，临时政府便再也没有活动过。用乌兰夫的话说，“叫它悄悄地自生自灭了”。
此后，经过不懈地努力，1947年4月23日至5月1日，内蒙古人民代表会议在王爷庙(今乌兰浩特市)胜利召开。在这次会议上，以无记名投票方式选举产生了内蒙古自治政府，乌兰夫当选为主席。5月1日那天，乌兰夫庄严宣告内蒙古自治政府成立!这一天，标志着我国第一个省级少数民族自治区诞生。
底润昆说，正是这一经历、这一过程，让我们党更加坚定了推行民族区域自治政策的决心。1949年9月，全国政协第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中明确规定:“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治。”
对于民族区域自治制度的优越性，1981年7月，乌兰夫撰文称赞其“使祖国所有民族既各得其所，又和衷共济”。
两度起草:30年25稿
1954年秋天的一个早晨，23岁的底润昆到中南海报到。那里，是新成立的全国人大常委会办公厅所在地，而他，是刚刚由一届全国人大设立的民族委员会(下称民委)的工作人员。
底润昆上班不久，民委便遇到一个大任务:根据《宪法》起草民族区域自治的有关法律。底润昆告诉记者，当时有这种立法需要。《宪法》对民族区域自治作出了原则性规定，但是还需要法律进一步细化;1952年颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》，已经不能充分满足当时民族自治地区的经济、文化等方面的需求。在实践中，因为缺乏法律规范，还带来一些问题。比如，当时从自治区、自治州到自治县、乡，都统称为“xx自治区”，都是一级政府，“爷爷孙子一样大”。
不过，当时民委委员们普遍认为，民族区域自治立法属于“摸着石头过河”，还是低调点，定名为“要点”、“通则”吧。1957年，经全国人大民委会议审议后形成了一个正式草稿，下发到了全国各省市自治区和各民族自治地方征求意见。“这是第八稿，名称是《自治要点》;可惜反右斗争让立法被迫停滞……”底润昆记得，当时他的领导、民委办公室主任夏辅仁开会回来后说了一句:“我们的《自治要点》，被一棍子打死了!”
这种停滞，直至“文革”结束。
1980年，彭真提出，全国人大对《宪法》民族部分的修改和《民族区域自治法》的起草工作，一并由时任全国人大常委会副委员长、中央统战部部长的乌兰夫同志主持。后来，中共中央决定成立民族区域自治法“起草领导小组”，由乌兰夫任组长。
那个夏天，来自全国人大民委、国家民委、中央统战部的起草小组成员们又捡起了23年前没有干完的工作，跟随乌兰夫，开始起草《民族区域自治法》。
那是一个难忘的夏天，在避暑胜地北戴河，在西哈努克亲王曾经居住过的别墅里，底润昆等七八个起草小组成员在乌兰夫的直接领导下，开始工作了。“我们每天上午开会，下午和乌老一起下海游泳。”底润昆说，起草小组的工作环境很宽松，大家畅所欲言，“发言不拘一格，可长可短，乌兰夫同志也是想起什么说什么，有时成段讲话，有时插话”。彭真当时带领《宪法》修改起草小组也在北戴河，他派他的秘书许孔让参加了大部分讨论，每天回去向他汇报。在此基础上，起草小组首先解决了《宪法》修改中有关民族部分的问题。
底润昆回忆说，起草小组首先研究列出了该法的“纲目章节”，而后分工就不同章节拿出草稿。为了不漏掉问题，先把原则和政策措施写出来，不受篇幅限制，“虽然写出来的东西比较长，但却十分具体、详细，实实在在”。在此基础上，起草小组很快形成了精炼的稿子。
回京后，乌兰夫又立即召集起草领导小组成员和有关人员会议，趁热打铁，对草稿进行讨论。形成意见比较一致的草案稿后，便开始征集意见。此后直到1984年《民族区域自治法》通过，草案稿又经历了17次修改，小的修修补补不计其数。“连50年代的8稿计算在内共25稿，前后共30年!”底润昆说。
均衡意见:乌兰夫亲力亲为
对草案稿征集意见阶段，底润昆记忆犹新，能一口气说出几个小“故事”来。
草案稿中有这样一条:“民族自治地方企事业单位在招收职工的时候，要优先招收少数民族人员，并且可以从农村牧区少数民族人口中招收人员。”在征求意见时，劳动人事部有反对意见。理由是，为了解决当时比较突出的知识青年返城待业问题，劳动人事部规定:“全国企事业单位不许到农村牧区招收职工。”对此，乌兰夫的态度很坚决，他认为政策是短期的，法律却是解决长远问题的。
当时，起草小组在北京市宣武区的东方饭店工作，许多研讨会议也在这里召开，乌兰夫每天晚上到那里“加班”。一天晚上，针对这一条，乌兰夫告诉劳动人事部的有关负责同志，请他们部党组认真研究一下这个问题，提出部里的正式意见。很快，劳动人事部正式答复说:完全同意草案中的这一条款。
“对一些重大问题，乌老亲自出面同中央其他领导交换意见。”底润昆记得，针对《宪法》和《民族区域自治法》是否写、怎样写“反对两种民族主义”的问题，乌兰夫曾专门写信给彭真。
原来，1954年《宪法》只简单地写“反对大民族主义和地方民族主义”，但在“文革”等运动中，很多少数民族干部被扣上“地方民族主义”的大帽子被批斗，这说明实际上主要强调了“反地方民族主义”，而且把一些民族感情和不同意见当做“地方民族主义”来反了。乌兰夫向彭真反映了少数民族干部们的这一观点。他同时认为，过去毛主席提反对两种民族主义，其实强调的主要是“反对大汉族主义”。
“两种民族主义都不符合马列主义，都应反对，这次要写，就按毛主席的提法，强调反对大汉族主义。”乌兰夫同志的意见被采纳。现在我们可以看到，《宪法》和《民族区域自治法》中都明确写着:“在维护民族团结的斗争中，要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。”
1983年以后，乌兰夫已成为国家副主席，他仍然把《民族区域自治法》的制定作为自己的重要工作之一。底润昆记得乌兰夫说过，草案稿要征求多方面的意见，“认识比较一致，将来执行才能比较顺利”。于是，四年间，草案17次易稿，而每次易稿，“年近八旬的乌老都是亲自动手、一丝不苟。”
1984年5月31日，六届全国人大第二次会议表决通过了《民族区域自治法》，并决定于同年10月1日起施行。这一天，距离乌兰夫宣布成立内蒙古自治政府整整37年。
1988年12月8日，乌兰夫在京逝世。“制定和推动《民族区域自治法》的贯彻实施，可以说是乌老为党和国家作出的最后的努力。”底润昆深情地说。(郑赫南）
