探索实行职能有机统一的大部门体制,是我国行政管理体制改革的一项重要内容。这里,主要就如何更好地推进大部门体制谈一点认识。
一、大部门体制改革是一项复杂的系统工程
大部门体制改革不是简单的机构合并,而是一个复杂的社会系统工程。大部制改革的复杂性与系统性主要体现在如下方面:
第一,大部门体制并不是一蹴而就的。从发达国家实施大部门体制改革的进程来看,大部门体制经过了一个不断深化和逐步完善的过程。在自由市场经济时期,西方国家政府部门普遍较少。20世纪40年代之后,随着西方福利国家的发展,政府从事公共服务的机构大量增加,为解决部门过多、协调困难、成本较大的弊端,西方国家普遍开始整合公共服务部门,实施“大部门体制”。20世纪70年代末期,为进一步提高政府服务质量,增强政府对公众的回应性,西方国家又开始对大部门的运作机制进行深刻变革,采取了决策与执行分开、公共服务宪章、问责等等方式,从而最终形成了现代政府大部门体制。就主要的发达国家来看,完善大部门体制都经过了40—50年左右的发展过程。日本从1996年开始对中央政府机构设置进行大调整,也是直到2002年才将中央政府机构由原来的1府22省厅改为1府10省厅。
第二,大部门体制并不是单纯的机构合并。大部门体制改革除涉及职能整合与机构合并外,还涉及政府组织结构和运行机制的深刻变革,涉及到政府部门的组织形式、协调机制、领导层级、管理机制、监督机制等复杂问题。大部门设立之后,部委的内部组织形式将发生很大变化,在现有的以部—司—处为主要层级形式的模式之外,将出现部—管理局—处、部—执行局等层级形式,这就需要认真研究大部门的组织形式问题。大部门之中,原来由独立部门合并进来的内部管理局或执行局将保持一定的相对独立性,在这些相对独立的管理局或执行局之间,如何建立起协调和内部沟通机制,也是一个非常现实的问题。大部门体制下,部长管理的下级机构增多,管理幅度变大,原有的行政首长—分管领导—司长—处长的管理层级在大部门体制下显得链条过长,也需要平衡管理幅度与管理层次之间的关系。大部门体制下,部长如何对下属具有相对独立职能的机构实施有效管理,涉及到管理机制的变革问题,需要认真研究解决。大部门体制下,部门职能领域变大,权力与职责相应增多,如何对部门实施有效监督,也是一个难点。因而,大部门体制改革还涉及到政府决策机制、执行机制与服务机制领域的改革,这就需要进行相关的配套改革。
第三,大部门体制并不是一步到位的。从大部门体制改革的内在规律来看,什么样的职能整合进哪一个大部门中,也是一个根据不同的社会历史发展阶段、政府职能的不断演变而不断变化的过程。如二战后,英国认为卫生部作用不大,其承担的部分职能转移给住房与地方政府部、社会保障部承担;1970年的重组中,卫生部和社会保障部被合并为一个大部;1988年,卫生和社会保障部再次被分成两个不同的部。1997年,英国交通部与环境部合并形成了环境、交通与地区部;2002年5月,交通与环境部又分设,环境、交通与地区部改为环境、食品与乡村事务部,新成立交通、地方政府与地区部。
第四,大部门并不是政府组织的唯一形式。在发达国家,相对精干的内阁大部门是与庞大的法定机构、执行机构、公法行政法人等并存的。如果加上这些法定机构与执行机构的数量,政府机构的数量依然较为庞大。如英国目前有131家执行机构,雇佣工作人员总数超过整个公务员队伍的3/4。新西兰有79个皇家实体(即公法行政法人,不包括学校、三级教育师资、渔业和狩猎业管理委员会,以及储备委员会),这79个实体所雇员工占政府员工总数的80%,开支占到整个政府开支的58%。美国尽管只有15个内阁部,但还有60个以上的法定机构,其中一些机构还十分庞大,在政府公共管理中占居重要地位,如美国小企业管理局,约有4000多名工作人员,在全国设有10个区域办公室,69个地区办公室、17个分支办公室和96个服务点;又如美国宇航局,总部连同所属研究机构共有2.2万人;作为美国联邦政府的独立机构,美国社会保障局下设13个办公室,雇员65000人,全国还设有10个区域办公室、6个处理中心和近1300个地方办公室。
第五,大部门的运作需要相应的人员和组织支撑。从发达国家的情况看,大部门体制的存在以大量中央公务员和中央部门设在地方的大量分支机构为支撑。在发达国家,不管是联邦制国家还是单一制国家,中央政府公务员都占有相当的比例,并通过中央政府设在地方的办事处行使中央政府职能。如美国,在全部公共职位中,联邦政府占18%,州和地方政府占82%;1993年,美国联邦政府文职雇员213.4万人,其中,卫生及公众服务部12.9万人,农业部11.34万人;只有大约13%的联邦文职官员在“总部”工作,其余的联邦职雇员分布在50个州的22000个地方办事处工作。日本地方公务员约占74%,325万人;国家公务员占26%,约为114万人。
二、我国推行大部门体制要积极稳妥、循序渐进
在我国推行大部门体制,必须深刻认识到我国政治体制和行政体制的特点,认识到我国推行大部门体制所存在的许多制约因素。首先,我国目前的政府组织形式单一,没有法定机构、执行机构、公法行政法人等政府组织形式。如果实行大部门体制,一些适宜于分散管理、自主管理、专业管理的机构不能按法定机构或公法行政法人的方式进行管理,这在一定程度上制约了我国政府机构改革的深度与广度。其次,我国绝大多数中央政府部门的决策依靠地方政府部门执行,自身在地方并不设立分支机构,中央事务过多依赖地方执行;同时,中央公务员数量相对较少,在1998年政府机构改革的过程中,中央各部委办直属局公务员从1997年3.4万人减少到1.7万人,人员编制总数减少了47.5%。过分精简机构,将导致执行中的难题,影响中央政府执行的监督和监管。第三,我国地域广阔、区域经济发展不平衡,人口众多,经济发展与社会发展的任务依然很重,涉及到的管理事务较为复杂,政府机构过少,容易导致管理的空白点。最后,大部门体制改革是在我国现有的政治与行政体制框架内进行的,涉及到许多复杂的因素。实行大部门体制改革,还涉及人员结构的调整问题,涉及到政府与部门之间关系的问题,涉及到深刻的体制与利益格局的变动,需要慎重处理。
为更好地推进大部门体制,要先行试点,进行系统的实践探索。在试点成熟之后,才可全面推行。在推行大部门体制的过程中,不能急于求成,更不能脱离我国的国情,盲目照搬国外的做法。
1.试点先行。大部门体制改革因为涉及的因素十分复杂,需要进行系统的改革设计,这就需要先行试点。通过大部门体制改革试点,积累改革经验,以便全面推广。试点要重点抓好如下工作:如何确定大部门下属机构的组织形式,如何确定大部门体制中的决策机制、协调机制,如何强化大部门的监督机制、问责机制,等等。
2.稳妥实施。根据我国经济社会发展的状况和我国政治体制改革与行政体制改革的客观进程,可考虑经过15年左右的时间,在我国基本实现完善大部门体制的目标。在近5年的时间内,主要进行2-3个大部门体制改革的试点。试点的单位可以选择人民群众呼声最强烈、迫切需要加强统筹、相对容易推进的部门。比如,可关注食品安全综合协调,明确食品安全的综合监管责任;针对目前十分严峻的环境形势,也要加强对环境保护的统筹协调,并相应调整部门设置。对于一些迫切需要解决的职能交叉问题,个别部门整合有困难的,也可以逐步推行,不求一步到位。
3.系统设计。要全面、科学地设计大部门体制改革的方案。主要是统筹考虑机构合并、职能整合、人员优化与领导安排,统筹考虑部门组织结构,协调机制与监督机制,统筹考虑大部制改革、决策与执行的改革、行政审批制度改革,等等。要通过积极稳妥的改革,最终建立起适应服务型政府、责任政府、法治政府要求的现代政府大部门体制。
