新华网北京３月１３日电（记者李柯勇、李亚彪、吴晶）中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》论及改革紧迫性时指出：“对行政权力的监督制约机制还不完善，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。”

    行政诉讼法，是我国对行政行为实施监督的主要法律之一。两会内外多位专家围绕这项法律分析认为，目前很多行政行为游离于司法审查之外，一些违法行政不能有效制止，百姓合法权益得不到充分维护。要建设法治政府，必须尽快改变这一状况。

    支持“民告官”的法律“官本位”依然突出

    行政诉讼法１９９０年实行时曾引起社会强烈反响，因为老百姓终于可以“告官”了，这在我国法治政府建设史上具有里程碑意义。

    “然而在１８年后的今天，相对于我国行政理念的转变，这部法律的部分规定已经明显滞后了，最突出的问题是‘官本位’色彩浓厚。”全国人大代表、湖北省高级人民法院副院长吕忠梅说。

    她举例说，现行行政诉讼法规定，对行政案件不能调解，只能裁决“维持”或“撤销”。也就是说，老百姓不满意政府的某项行政行为，法院只能判定政府“对”或“错”，没有中间途径可走。而现在广泛出现的劳动、社保、拆迁、征地、环保等纠纷，多方利益纠葛，常常不是非黑即白的问题。法院这样简单裁判，往往是定了性却不能根本解决争议，所谓“官了民不了，案结事不了”。

    全国人大代表、浙江省高级人民法院院长齐奇指出，立法之初作出行政案件不能调解的规定，主要考虑是，作为被告的行政机关代表国家行使职权，其行政行为是就是是，非就是非，没有商量缓冲余地。初衷是好的，却对于经济社会的发展实际估计不足。

    浙江之星律师事务所律师袁裕来的看法是：“调解是一种让当事人双方都实现平等对话的方式，通过调解，百姓可以获得与政府平等商议解决问题的机会。而在现行行政诉讼法中，行政机关仍保持着一种居高临下的姿态。”

    另一个问题是“行政诉讼不停止执行”。吕忠梅代表说：“比如工商局要罚你款，你认为它罚得不对，你可以告它，但罚款你还是得先交。在官、民争议中，现行行政诉讼法规定，行政机关行政行为的效力是优先的，这也是以维护行政权威为出发点的。”

    最高人民法院副院长江必新指出，我国推行行政管理体制改革，由管制型政府转向服务型政府，行政机关要强化社会管理和公共治理，其要义是“以人为本”。在传统法治理念下产生的行政诉讼法，已不适应这一要求，如不尽快修订，将来会成为制约行政管理体制改革的一个瓶颈。

    制度缺失使“官官相护”有机可乘

    去年末，深圳公交降价一事引起广泛关注。深圳物价、交通、财政三部门向公众承诺自１２月１日起执行“公交降价”方案，而到了１２月１日，部分公交线路票价不降反升。一怒之下，市民李铁将三部门告上法庭，要求他们对不诚实行为公开道歉。而法院的回应是，李铁的起诉“不属于人民法院行政诉讼受案范围”。

    专家分析，根据现行行政诉讼法，“民告官”只能针对具体的行政行为。李铁此次起诉涉及的是政府物价调整文件，并非针对某个乘客，属于“抽象行政行为”，法院可以不受理。

    江必新指出，行政诉讼法对受理范围规定得过于狭窄，导致相当一部分行政行为不在行政复议和行政诉讼范围内，使得法律监督出现了不少“真空”。

    “很多时候，只要当事人一提出打官司，有的行政机关上下左右都跑来给法院做工作，希望不要受理。”他说，“被告不花气力证明自己的行政行为是否合法，而把工作重心放在不让法院受理案件上。如果行政行为确实没有问题，为什么不敢理直气壮地到法庭上面对审判呢？其中相当一些是要规避监督，坚持错误。这样实际上使自身的权威大打折扣。”

    湖北首义律师事务所律师张霞注意到，很多有地方政府背景的企业在与百姓签订协议时，涉及纠纷解决，都首选“仲裁”途径，而不是诉讼。他说：“就因为仲裁是政府自己管的，这给了企业很大的‘运作’空间。”

    吕忠梅代表说，行政诉讼法对百姓权益的保护范围过窄，也带来了法官认识上的混乱，一些应该受理的案件被拒之门外，不应该受理的案件却受理并作出裁判。特别是一些重大公共利益，没有纳入法律保护的范围。

    江必新进一步分析说，法律制度的缺陷使得“官官相护”有机可乘，有的法院怕得罪政府或有关行政机关，抱着“多一事不如少一事”的心理，以没有主管权或不属受案范围为由，不依法行使司法监督权。

    “如果规定绝大部分‘民告官’案都可以受理，那么行政机关就很难规避，干预也很难奏效。”他说。

    百姓弱势地位呼唤更强行政制约

    律师袁裕来谈到他代理的一个案例：２００６年，浙江海宁市规划建设局建设一个重点项目工程，建筑用地许可证等手续尚未办理齐全，就要强拆一户市民的房子。市民告到法院，法院认定规划建设局违法，可房子还是被拆掉了。

    “这个案子是‘一边打官司，一边拆房子’。政府部门明知自己的行为手续有漏洞，还是先拆了再说。”袁裕来说，“为什么如此胆大妄为？就因为他们知道法院的判决对行政行为没有约束力。”

    江必新认为，对拒不履行法定义务的行政机关，行政诉讼法没有提供足以排除干扰和阻力的手段。有的被告不出庭、不应诉，甚至找借口把原告抓起来、不让原告或代理人出庭的现象时有发生。

    齐奇代表则指出，目前政府的“红头文件”不在法院裁判范围内。老百姓可以告政府的某项具体行政行为，却不能对政府的决定、命令、文件、规章提出质疑。有些地方出台的规范性文件本身就是违法的，可是以之为依据的违法行为却无法追究，这加剧了“部门利益法制化”的不良倾向。

    多位代表、专家说，正是由于这些制约，面对行政机关，公民、法人一直处于弱势地位。老百姓打行政官司压力大、难度大，不少群众对法院是否“官官相护”、能否秉公执法心存疑虑，甚至对社会公平正义产生了怀疑。

    “权利救济途径不畅，致使上访或以极端方式主张权利的事件不断出现。”江必新说，“行政诉讼是一条通过和平方式解决行政争端的有效渠道。正当渠道走不通，就会走不正当渠道甚至邪门歪道。信访部门只能对群众意见进行转达、协商处理，而无权解决行政行为的效力问题，处置效果常常不尽如人意。可是有的行政机关宁肯三番五次花钱息事宁人，却不愿意引导和支持群众走通过法定程序或其他正当程序救济权利，真是令人匪夷所思。”

    江必新指出，我国行政管理体制改革的目标之一是建设法治政府。为此，必须健全对行政权力的监督制度，切实做到有权必有责，用权受监督，违法要追究。