从1980年第一个经济特区的建立起，经济特区，经济技术开发区和高新技术开发区等各类开发区的建设和发展，成为我国改革开放的助推器，城市化的加速器。从全国的情况看，开发区已经从最初封闭式的改革开发试验基地，转变为开放式发展；其主要功能从过去的“四个窗口”、“三为主”，逐步进化为扩展老城区发展空间，加快实现城市化的重要途径。我国经济的持续快速增长是与开发区的成长和发育分不开的。 

　　(一)开发区在杭州经济社会发展和改革中的重要作用。 

　　杭州市是全国重要的旅游城市和历史文化名城。俗话说得好，“上有天堂，下有苏杭”。苏州为了保护历史文化遗产，维持老城区的风貌，把新区建设与发展高新技术产业，扩大产业发展空间结合起来，设立了苏州新技术开发区和苏州工业园区两个开发区。两个开发区的总规划面积为120平方公里，是老城区的8倍多；目前已经开发的面积有30平方公里，是老城区的2倍多。苏州通过高新技术开发区和工业园区两个新区的建设，既解决了苏州经济发展、产业提升与老城区规模过小的矛盾，又解决了保护千年古城与建设现代化大都市的矛盾，一举跨入江苏省特大型城市的前列。 

　　杭州市的自然情况类似苏州，既要保护和开发老城区的旅游资源，又需要扩大产业发展空间。老城区的土地资源短缺是多年来制约杭州经济发展的一个重要因素，土地价格较高是杭州经济发展的一个劣势。因此，开发新城区，加快开发区的建设对促进杭州经济社会发展至关重要。
 
　　目前，杭州市有高新技术开发区和经济技术开发区两个国家级开发区。杭州高新技术开发区始建于1991年3月，现由主区块、之江科技工业园和下沙科技工业园三部分组成，总面积25．6平方公里。其中主区块地处老城区，是以浙江大学、科研院所为依托的无边界开发区。目前，高新技术开发区有企业972家，其中经过高新技术企业认证的254家，外商投资企业190家。杭州经济技术开发区始建于1993年，规划控制面积104平方公里，经过8年建成25平方公里。经济技术开发区是一个新开区，其功能是“以现代工业为主，以吸引外资为主，以拓展出口为主”。截至2000年年底，入区企业共277户，外商投资企业(包括港澳台投资)55家，接近入区企业的20％。杭州经济技术开发区采取一区多园的模式，在管委会的统一规划下，实行区内功能分工。现在已经建成和正在规划建设的区中园有高教园区、新药港工业园区、机电工业园区、轻纺工业园区、高科技化工园区等。 

　　高新技术开发区与经济技术开发区的功能分工是：高新技术开发区主要起到科技成果转化和高新技术企业孵化作用，以吸引内资为主。经济技术开发区主要以有一定技术档次的制造企业为主。 

　　杭州经济技术和高新技术开发区对杭州市的发展起到了重要的促进作用，在一定程度上缓解了杭州老城区发展空间不足的矛盾。根据1999年的统计，两个开发区已开发面积占市区面积的7％，工业总产值占市区工业总产值的35％；利税(不含所得税)占市区工业企业的35％；实际利用外资数量是杭州市区的1．7倍，出口创汇占全市的4．6％。2000年杭州高新技术开发区的IT产业的技工贸总收入占全省的1／3。
 
　　(二)杭州市开发区的发展趋势及存在的主要问题。 

　　近些年来，杭州开发区的发展进入了结构调整和二次创业阶段。开发区的发展出现了以下新的趋势和动向。
 
　　各类开发区的功能趋近。随着产业结构调整和产业技术升级，入住经济技术开发区的企业向高技术产业方向发展，相对集中在几个具有高技术含量的制造业。近些年来，经济技术开发区在区内进行功能划分，形成高校园区，医药园区等高技术特色园区。与此同时，随着高技术创业企业的成长壮大，高新技术区的企业也从以孵化企业为主，向小企业和大企业并存的方向发展。如1992年入住高新技术区的UT斯达康从一个留学生创办的20～30人的贸易类企业，发展到今天有20亿元销售额的大型电信设备制造企业。1995年入住高新区的恒生电子股份有限公司只是一个注册资本50万元人民币，8个年轻人兴办的小型软件企业，已成长为拥有600名员工，销售额为3．5亿元的浙江省软件十强之一。目前，高新技术和经济技术开发区都向着高新技术产业的方向发展，主要区别在于高新技术区以孵化创业企业为主，而经济技术开发区则以吸引大型的成熟技术的产业投资项目为主。 

　　一市多园区，开发区之间竞争加剧。由于我国现有财税体制是流转税逐级留成，企业所得税按隶属关系缴纳，因此，各级政府都有兴办开发区和招商引资的积极性。为了发展区县经济，扩大税源和增加就业，杭州市的各区县也纷纷划地建设开发区，形成了分散竞争的局面。
 
　　开发区企业以内资为主。高新技术开发区以孵化企业为主，因此，大部分企业是内资企业，少数国外留学生企业。经济技术开发区的定位为吸引外资为主和出口为主，但实际上内资比例远远大于外资。其中民营企业投资比例较大，这与浙江地区民营经济比较发达有重要关系。近些年来，杭州经济技术开发区在吸引外资方面加大了力度。2000年，外商投资比上年同期增长了50％多。
　　
　　开发区实行分散管理，管理方式多样化。与全国大部分开发区和高新技术开发区管委会一样，杭州的两个国家级开发区管委会都是市政府派出机构，具有准政府的职能。各区县开发区或园区的管理由各区县政府管理，并无统一模式。杭州经济技术开发区地域集中，实行一级管理。而高新技术开发区的区块比较分散，在行使管理权限上比较复杂，采取多种方式。如主区块是在老城区内，开发区管理机构与所在区行政管理有一定的重叠，最终采取区政府委托高新技术开发区管委会管理的方式；下沙科技园区紧邻经济技术开发区，是经济技术开发区的一部分，高新技术开发区管委会派出机构进驻下沙区；高新技术开发区为了扩大招商引资的力度，还调动企业的积极性，委托一些高新技术区企业的驻外企业进行招商，并建立了利益激励机制。从两个管委会的特点看，高新技术开发区管委会在高技术企业鉴定的认证、成果转化、孵化企业方面有比较丰富的经验。经济技术开发区管委会则在招商引资，园区的开发规划方面有较丰富的经验。两个管理机构职能上有一定互补性。如高新技术企业落户到经济技术开发区，经济开发区管委会负责审批项目，高新技术开发区管委会负责认定高新技术企业的推荐权。
 
　　在目前分散建开发区的情况下，如何改进开发区的管理体制，实行统一规划和统一政策，合理配置资源，成为提高杭州开发区整体竞争优势，加快杭州经济发展的一个重要问题。

　　（作者：国务院发展研究中心《杭州“天堂硅谷”制度建设研究》课题组报告执笔人：吕薇  ）