在2002年加入WTO前，台湾地区当局便已主动在金融领域采取自由化及国际化的措施，因此，进入WTO时，并未面临法规大松绑或调整的冲击，主要挑战是金融业自身竞争力的提升，以便有能力应对来自海外业者的竞争并进军国际市场。本文根据作者在“第12届两岸金融学术研讨会”上的发言稿整理。作者系台湾政治大学经济政策研究中心主任。
台湾地区金融业产值占GDP的比重已经超过10%，因此，进一步发展金融业，对台湾经济的发展有相当的影响。过去，因台湾当局过多的保护和管制，以及金融自由化政策缺乏配套，台湾金融机构多不具国际竞争力，金融体系则存在规模过小、缺乏领先银行（表1）、同质性高、缺乏创新能力等问题。其后，又逢亚洲金融危机，台湾虽然挺过了危机，但受创亦重，各金融机构逾放比率（即本金三个月未偿、或者利息六个月未缴的贷款占全部贷款的比率）快速攀升，2001年达到最高，为8.2%，被《经济学家》杂志批评为一群“僵尸银行”。鉴于此，台湾当局开始积极推动各项改革，加人WTO后，又持续推动所谓第一、二次金融改革，前者重点在于改善金融机构体质，而后者则是为提升金融机构国际竞争力，以协助台湾金融业进人国际市场。但两次改革皆引发许多争议，尤其第二次，由于目标不合理，加以在推动过程中对利益集团的质疑声不断，因此，进展并不顺利，目前几近中止。
此外，随著台湾厂商外移，银行对企业的存放比急剧下跌，盲目冲刺消费贷款的结果又落入双卡（信用卡及现金卡）泡沫;因此，目前台湾的银行体系内至少有4.3万亿新台币的闲置资金，面临放贷无门的窘境;而当全球利率攀升之际，台湾不但利率低迷，甚且连续数月实质利率为负。反之，大陆台商正面临扩张及转型期，急需资金支持，却面临借贷无门的现象;而透过各种管道到大陆的资金，因无金融机构有效监督资金使用而形成潜在风险。
加入WTO，虽然开放了台湾地区自身金融市场给外资金融机构,但同时亦帮台湾打开更多他国与地区市场，但因台湾金融机构国际竞争力弱，故有能力向外开拓市场的并不多。相比较而言，大陆算是其中潜力较大且较具竞争力的市场，但因两岸特殊关系，致使台湾金融机构进人大陆市场存在许多障碍。因而，虽然大陆因加入WTO大幅对外开放了金融市场，然迄今为止，除了一家合资保险公司（上海国泰人寿）及两家特许规模较小的银行（华一银行及协和银行）外，台湾的银行、证券业都只停留在办事处阶段，而无营业网点;而大陆金融机构则因台湾尚未开放大陆金融机构来台，迄无一家有在台业务，因此，虽然两岸都加入WTO，亦对外资金融机构都做积极开放，但相互在对方市场皆无多斩获。
第一次金融改革
第一次金融改革的目标在于改善金融机构体质及重建金融体系，因此，首要任务是降低逾放比，故除延续1999年所采行的将金融营业税由5%调降至2%做为业者打销呆帐之用外，更运用剩下2%的金融营业税收入，成立“金融重建基金”，前后两次共计投入2500亿台币，并通过制定《金融重建基金设置及管理条例》（2001年），以加速问题金融机构退出市场。
此外，亦分别通过若干重要金融法令，如 2000年12月通过《金融机构合并法》，提供优惠措施鼓励金融机构合并，以协助金融机构扩大规模，发挥规模经济效益，并藉此鼓励业者以合并方式退出市场，迄今已有多家银行合并，及至少48家经营不善的金融机构退出市场;2001年又通过《金融控股公司法》，允许金融业者跨业经营，以协助金融机构发挥范畴经济效益（scope of economy），迄今已有14家金融控股公司成立;2002年通过《金融资产证券化条例》，期望能有效提升金融机构资产的流动性及使用效益。此外，并允许成立资产管理公司，以协助金融机构快速剥离坏帐，加速资金回收。
第一次金融改革，确实导致了金融机构逾放比下降（表3），惟当局所费不菲，若加计原先3%的金融营业税调降，当局耗用近6000亿台币资金，故引起部分人士对当局以大众资金补贴私人金融机构的不满；此外，仍有多家问题金融机构并未退出市场，而当局亦未趁此机会建立金融机构的退出机制。至于基层金融机构的问题虽在短期获得舒缓，但基层金融机构不具竞争力的本质并未解决，未来仍是极大挑战。
由于开放金融业者的跨业经营及金融商品界线日益模糊，台湾当局亦于2004年合并了各金融监管机构，成立“金融监督管理委员会”，但在组织设计上（图1）仍采用部门性分工监管，亦即内部仍分为银行局、证期局及保险局，而非“功能性“的监管，因此，是否有能力监管已跨银行、证券及保险经营的业者，备受质疑;其次，目前该机构仍分别以银行法、证券法及保险法为适法基准，并未像英国已整合成一部《金融服务法》，不但使不同金融业者常面临不公平之竞争环境，主管机关的综合监理能力亦令人质疑。
第二次金融改革
2004年10月，当局接受体制外“经济顾问小组”的建议，以扩大金融机构规模提升竞争力为由，推动第二次金融改革，并订立四大目标：2005年底前促成三家金融机构市占率逾百分之十，公股金融机构数目减半;2006年底前，台湾14家金融控股公司数目减半，且至少有一家由外资经营或在境外上市。
但此四大目标及执行过程，旨引发外界极大争议。首先以人为方式拉大的金融控股公司是否代表竞争力的提升，令人质疑;并且虽然金融控股公司合并在理论上有规模及范畴经济效益，然在实务上，欲发挥其效益，仍需多方条件之配合。也因此，我们可看到许多金融机构合并不成功的例子，例如 1998年花旗与旅行家保险集团合并，因效果不好，又将其分拆出去。
此外，要求“限量”的结果，小型金融控股公司势必不能生存，且各国银行发挥规模效益之门槛未必相同，例如根据十国集团的报告，若将日本的银行依规模分为四类，则规模最大的金融机构，绩效确实最高，但报酬率第二高的却属于规模最小的一类，反倒是规模介于第二类和第三类的金融机构，报酬率不及小型金融机构（表4）;又如韩国第一大银行国民银行，规模是台湾玉山银行的12.3倍，获利率却不及玉山的1/3，故在实证上，我们无法做出大型金融机构绩效一定比小型好的结论。因此，台湾当局在鼓励台湾大银行出现时，没有任何理由主动剥夺小金融控股公司或银行的存活空间。
而明订金融改革“期限”，又使业者为免沦于末位成为被淘汰的对象，因此急切地先求变大以自保，并以高杠杆财务操作来进行并购，如台新金并购彰化银行所需的365亿元资金，便是依赖发行丙种特别股与次顺位公司债，而举债的结果，不但导致其财务快速恶化，负债净值比上升至40.3%，甚至遭“金管会”警告。此外为改善财务结构，若干银行亦积极地引进了外资。
再者，大型金融机构发生合并时可能产生若干冲击，但主事者并未提供任何配套措施，亦备受批评。例如由于金融投资集团可以跨业经营且规模变大，致对不良资产的隐藏或移转能力更甚以往;复以台湾金融控股公司特有的性质，如公司资金运用规范较国外宽松，允许金融控股公司作高财务杠杆操作，允许股东作高比例之持股质押，允许金融机构转投资非金融机构甚且介入经营等，都增加了监管的困难，而以目前台湾“金管会”的监管能力，是否能及早发现及有效监管，令人质疑。且在分行总量管制下，整并后的银行，多将分行移往中北部的都会地带，使得非都会区及边陲地区居民的权益受到伤害。而最令学界质疑的是合并后仍不具国际竞争力的大型金融机构，若当局不允许其向外寻找可发挥的市场，极易在国内形成垄断，而对中小企业融资及消费者皆不利。
惟在“限期”、“限量”及要求主管机构负责人以官位作保证的情况下，确实出现若干合并（表6），只是在民并官的过程中，因对图利财团质疑声不断，出现困难，当局为在期限内达成设定公股银行减半目标，不管合并是否有利，就匆匆指定官股与公股银行合并，勉强达成公股银行减半的形式目标;至于金融控股公司减半的目标，因14家金控中11家为民营，当局不易主导，且社会反对声浪过大，目前几近中止。
加入WTO后机构海外扩张
加入WTO后，台资银行的海外扩张，主要仍是追随台商脚步或是开拓海外的新兴市场，如香港地区及越南，在此两地近年获利颇佳。例如台资银行在香港仅有14个网点，2005年税前纯利却高达39.5亿台币，平均每家分行获利2.82亿台币，为海外各地区获利之冠。其部分原因在于两岸金融尚未开放下，台资银行利用在香港的网点间接服务大陆台商。而在另一个台商聚集地越南，近两年台资银行获利成长亦相当出色，2004年台资银行在越南的税前纯利为4.7亿台币，增长率为62.9%，2005年增长率亦达 48.2%。2005年台资银行在港、越两地的税前盈利达 46亿元，约占全体海外获利的40%。
拥有最多台商的大陆市场，只因政治问题迄今无多大进展，除一家合资保险公司外，银行及证券业都只停留在无法营业的办事处阶段。而由于台商亦多透过离岸银行（OBU）借款，因此，近年OBU获利成长极快，2003年至2005年海外纯益占整体比例，分别达25.7%、10.3%及28%（表7）。
台资金融机构未能顺利登陆，除因两岸特殊政治考虑外，亦有人担心台湾资金会加速外流。但银行是金融中介机构，是以提供资金剩余者及需求者之间的融通服务赚取报酬，而非以自有资金赚钱，因此，只要银行登陆后能在当地吸收人民币存款，应无资金大量外流疑虑。此外，据台湾“金管会”估算，若台湾符合大陆对总资产要求的13家银行皆赴大陆开设一家分行，总投入资金亦仅约为52至260亿台币，占台湾全岛银行净债的0．3%到1．5%，不足以影响台湾金融体系资金结构的安全。
此外，当前台资金融机构有能力竞争的境外市场中，大陆是最重要的一个，除因大陆市场快速成长，且台资金融机构享有语言文化相同及大量台商等先天优势外，更重要的是大陆银行因治理机制的不成熟，对相对风险性高且较复杂的金融商品不敢快速开放，使得台资金融机构得以在台发展已相当成熟且具竞争力的商品，与大陆及外资金融机构在大陆市场竞争，并随著大陆对金融商品开放历程逐步培养国际竞争力。
尤其是目前台湾的闲置资金高达4.3万亿台币，部分金融机构甚至发生拒收大额存款情事，头寸泛滥不缓解，形成银行营运潜在危机。而近年来，大陆亦有许多台商，面临资金不足、转型困难等问题;因此，若开放台湾金融机构前往大陆，不但有助于资金作更有效率使用，亦可帮助台资银行对放款资金流向作更有效的监督。
依据大陆加入WTO的承诺，今年底外资银行将可获准跨入大陆人民币的零售业务，但依据大陆规范，即使台资银行顺利在今年升格成分行，最快亦需等到2009年方能承做人民币业务。看着各国业者纷纷已抢进大陆市场，及台资银行在大陆的先天优势快速流失，台湾金融机构多相当着急。
台资金融机构登陆障碍及解决之道
目前台湾金融业者无法在大陆营业，在实际执行面上的障碍主要有二：一是大陆与台湾间金融监理备忘录迟未签订;其次，则是台湾当局的自我设限。以前者而言，银行、证券及保险际遇不同。由于保险业无签订金融监理备忘录的问题，因此，目前台湾已有国泰人寿于2004年在大陆成立合资保险公司，而其他符合进入大陆保险市场“五三二”条款之另 4家，亦在积极寻找合资伙伴。至于证券业之监理，大陆态度积极开放，愿用弹性方法来签订，惟双方在协商代表的名称上仍无共识;而银行监理备忘录，除名称上双方仍有分歧外，对于以白手套方式可否达成实质监理，大陆银监会仍有疑虑。
虽然两岸尚未签订备忘录，但业者仍可依其他方式进入大陆市场。但由于面临台湾法规的限制，例如目前许多国家已与大陆签有监理备忘录，因此，只要台湾当局允许业者透过第三地进入大陆市场，则台资金融业仍可及早进入大陆市场。但因当局将银行赴大陆投资列为禁止类，致银行业者无法透过第三地赴大陆设分行、投资、参股或设立子行。至于证券业，则因当局只准业者“直接”投资大陆，而不允许“间接”，导致台证券业亦无法利用第三地“间接”投资大陆。
至于台资银行“直接”赴大陆设子行或参股，则因在当局限制之列，亦不可行。而日前召开的“台湾经济永续发展会议”，亦因台联党反对，故除证券业允许在有条件下开放间接投资外，银行业无任何进展。剩下可能的另一突破方式则是在立法机构修法，笔者已于上会期在立法机构分别提案，修改“两岸人民关系条例”第36条及“台湾地区与大陆地区证券及期货业务往来许可办法”，除要求将银行业自禁止类去除，依循银行一般海外投资审理规范外，亦要求开放证券业者可“间接”投资大陆，目前两案己获得跨党派立委连署支持，希期能在下会期对台资金融机构登陆有所助益。至于人民币业务，随着两岸经贸及人员往来，尤其是即将开放大陆人士来台观光，人民币在台兑换有其必要，亦是业者一大商机。目前台湾已开放金、马地区的银行可从事人民币之兑换，至于台湾本岛则因顾虑较多，且目前“两岸人民关系条例”第38条要求两岸需先签订货币清算“协定”，才可进行兑换。但为满足大陆观光客来台之需要，当局已宣布在观光景点采取试办方式来进行。
来源：《银行家》作者：李纪珠
编辑：芳翼 |
