张冠华：ECFA成效及后续推动策略

时间：2011-09-01 14:16　　　来源：中国台湾网

　　两岸经济合作框架协议（ECFA）的正式签署，是两岸关系进入和平发展时期以来取得的最重要成果。作为包含两岸经济关系主要领域的经济合作框架协议，它的签署不仅标志着两岸经济关系迈向正常化、制度化与自由化进程，也成为两岸关系走向良性互动与深化发展的重要标志。2011年ECFA的早期收获已进入正式实施阶段，其和平红利的效果开始显现；而依据ECFA成立的两岸经济合作委员会也进入运作阶段，后续协商正在进行。但总体来看，除了早期收获外，ECFA仍处于框架协议阶段，其确立的目标能否最终实现，对两岸关系将产生重要与深远影响。

　　两岸经济合作框架协议达成的意义

　　1、ECFA的签署是推进两岸关系和平发展的重要途径。

　　推动两岸关系和平发展，已成为两岸主流民意共识与双方政策的选择方向。但同时也要看到，两岸在一些重大政治问题上仍存在分歧，因此推动两岸关系和平发展、建构两岸关系和平发展框架必然是一个循序渐进的过程。于是“先易后难、先经后政”便成为双方推动两岸关系和平发展的共识与默契。

　　在经过两会协商实现两岸直接通航、大陆民众赴台旅游等一系列历史突破后，两岸最迫切的经济议题得到初步解决，两岸经济关系初步实现正常化，为两岸经济关系实现正常化、制度化、自由化打下有利基础。

　　同时，国际金融危机后全球经济的深刻变革、亚太区域经济一体化进程加快以及大陆与东盟自贸区的全面实施，也使建立两岸经济合作机制、推动经济合作深化提出迫切经济需求。

　　因此，在两岸政治议题协商仍面临诸多障碍的形势下，通过推动并达成两岸经济合作框架协议，实现更广泛领域、更高层次的经济合作制度性安排，便成为深化两岸关系和平发展的重要和优先路径。因此，ECFA的签署不仅是两岸经济利益的需求，也是推进两岸关系和平发展的重要凭借。

　　2、ECFA是现有两岸关系互动架构下的合理选择。

　　一般而言，经济体间类似FTA的经济合作协议，是双方在共同政经利益达到较高程度的产物，有很强的内在的政治与经济需求。两岸强烈的经济需求毋庸置疑，两岸彼此已成最重要的贸易、投资伙伴之一，尤其大陆已成为台湾的第一大出口地区和投资地区。在全球尤其是东亚区域经济整合加快并呈主流趋势形势下，建立更密切的经济合作机制对两岸来说都应当是最优先选择之一。

　　但实际上，由于2008年前两岸政治关系的对立与僵持，两岸经济关系连正常化都难以实现，这种政经背离对双方尤其是台湾经济造成很大困扰。

　　2008年后，两岸关系形势发生重大积极变化，两岸经济关系回归正常化并进而向整合方向发展具备了前提条件与基础。但同时，在现有两岸关系环境下，两岸建构经济合作机制的过程难以像多数经济体间FTA那样一步倒位，要有一个渐进的过程。因此先达成框架协议，并就双方迫切需求部分以早期收获方式先行安排，其它主要部分循序稳步推进，便成为现行两岸关系基本架构下的合理和最优选择。

　　3、ECFA是构建两岸关系和平发展框架过程中的重要制度创新。

　　建构两岸关系和平发展框架，是维护并推动两岸关系和平发展的重要制度保障。而ECFA的签署与后续推进，在构建两岸关系和平发展框架过程扮演了制度创新的先行角色，它考虑并融入了以下几方面因素：

　　一是充分考虑了WTO规则，由于两岸均已成为WTO的成员，因此两岸涉及关税减让、市场准入的相关安排就难以跳脱WTO的基本原则，不可能像上世纪80年代初那样进行内贸形式的安排，因此在框架安排与设计上比照FTA的相关方式并遵守WTO规则。

　　二是充分考虑了两岸特色，早期收获清单的范围、领域均为其它FTA形式所仅见，这一方面避免了ECFA只见框架不见实利的尴尬，也暂时满足了两岸最迫切的经济需求，实现了虚中有实。

　　三是照顾了双方的利益需求，两岸在市场开放与自由化进程中利益群体的多元化，以及两岸现有政治关系下政治因素的敏感性，使经济利益与政治利益的纠葛分外复杂，而早期收获清单基本上照顾了双方的合理需求。

　　两岸在当前环境下，能够在ECFA签署中完成了既合乎国际规则、适应现阶段两岸关系、又能够照顾各方利益群体的制度设计与实践，而且取得双方主流民意的认可，弥足珍贵。其对建构两岸关系发展框架不仅先行一步，而且其理念、思路与方式也有重要示范意义。

　　4、ECFA平台务实促进了两岸的公权力互动。

　　两岸交流规模与领域的扩大，使两岸公权力实现制度化、机制化的互动成为必然要求。

　　在现有两岸互动架构下，两会协商机制是两岸通过公权力部门授权进行互动的主平台，但受政治因素干扰中断过多年。在两会中断的时期内，两岸也曾以行业协会间互动的方式促成了两岸试点直航、两岸包机等涉及公权力的交流事宜，如“澳门方式”。但因方式限制，只能处理较低层次的事务性问题。早期两岸“试点直航”不“通关入境”，严格意义上并非海上直航。“澳门方式”促成的两岸包机，也属于商业与民间层次。且“澳门方式”只是达成共识、各自安排，不签协定，不属于制度化、机制化安排，因此层次稍高些的经济议题如两岸金融MOU等均无法在这种方式下达成。

　　而ECFA的签署，在两岸经济事务领域务实促进了两岸公权力的互动：一是ECFA签署得到两岸权力部门与机构的批准，有法律约束性。二是ECFA相关条文以及后续推动落实，须修改调整双方各自的政策与法规，更高层次和更大领域内推动了两岸政策互动和一定意义上的接轨。三是两岸经济合作委员会的成立，使两岸相关部门间的直接互动与协商有了机制化的平台。这种两岸公权力部门间新的互动机制与平台，使双方共同处理更高层次、更广领域的两岸事务成为现实，对于保障两岸交流与合作的规范、有序及深化发展具有重大意义。

　　5、共同的政治基础是签署ECFA以及推动后续协商的基石。

　　可以说，ECFA缔造了当前两岸关系形势下双方在经济领域中的制度化基础与最优互动平台。但同时也应该看到，ECFA的成功签署，除了双方经济迫切需求外，更重要的是双方有了九二共识这一共同政治基础。ECFA是两会协商达成的协议，而两会复谈及建制化的前提是基于双方共同坚持“九二共识”。两岸经济合作委员会是按照ECFA的条文而成立，因此也属于两会框架下新的互动平台，双方召集人同时也是两会重要负责人。因此，如果抽离了“九二共识”这一政治基础，两会协商机制将难以为继，ECFA以及两岸经济合作委员会如何运作也将面临重要考验。

　　虽然过去两会中断期间，汪辜会谈达成的相应协议如《两岸挂号函件查询、补偿事宜协议》仍然有效；因此我们可以合理推断2008年后两会达成的有关直航等15项协议，若两会中断应不至于失效。但是，对于ECFA而言，由于它只是框架性协议，后续内容的推动有待两岸经济合作委员会的协商推进；如果两岸经济合作委员会失去政治基础难以运转，ECFA的进一步落实将面临挑战。

　　两岸经济合作框架协议实施的成效与存在问题

　　两岸经济合作框架协议已经生效，早收清单内容也在2011年进入实施阶段。因此，探讨ECFA的效果以及后续推动中存在的问题，有利于推动ECFA的后续协商与落实。

　　1、ECFA早期收获项目已初见成效。

　　经济体间达成FTA及类似经济安排，其产生的贸易、投资促进效果无论从理论还是实践上都已得到证明。关税减让与市场准入的扩大，会促进双方贸易规模的扩大。而贸易扩大带动的相应投资、原产地规则产生的投资转移效果，以及FTA本身一般包含的投资促进的相关安排，对双方吸引和扩大投资也会产生重要积极影响。

　　具体到ECFA，由于总体上仍处于框架协议阶段，因此双方在ECFA的共同研究阶段得出的贸易促进、福利增加等结论，在实践中仍难以验证。如果仅仅从目前实施几个月的早期收获项目来检验整个ECFA的成效，显然会有失偏颇。或者以2010年以来两岸贸易、投资的总体状况，来验证ECFA成效也是不严肃的，因为在两岸贸易中早收项目仅占很小比例。

　　即便如此，按照已公布的早期收获项目实施情况，其成效也已显现。据台湾方面发布的资料，2011年第1季大陆自台湾进口的早收清单内的货品项目金额为49.27亿美元，同比增长21.59%，高于同期台对大陆（含香港）出口增长率的14.3%。据大陆海关统计，2011年首季一般贸易项下ECFA降税清单产品进口货值增长46%，明显高于大陆一般贸易项下自台进口同比27.9%的增速。

　　而从投资看，由于ECFA有关投资保障协议尚未达成，并没有涉及投资的内容进入实施阶段，因此有学者以两岸投资增减来检验ECFA成效也有失客观性。实际上，虽然2010年ECFA签署之年台商赴大陆投资迅速增长，但更应看作是台商应对经济复苏后回补库存、启动原来因为对金融危机的悲观预期而减少的产能扩张等因素，属于恢复性投资增长，与ECFA的签署并无关联性。而实际上，根据大陆商务部公布的资料，2011年1-3月大陆共批准台商投资项目579个，同比下降2.7%；实际使用台资金额5.4亿美元，同比下降7.7%。因此推论台湾因ECFA造成资金流失大陆的推断，也不符合实际情况。

　　2、当前ECFA的成效更多体现在信心与预期层次。

　　ECFA的签署标志着两岸经济关系正常化、制度化、自由化发展方向的确立，目标明确，未来两岸经济关系发展的可预测性升高，不确定因素大大减少，因此虽然目前总体上仍是框架协议，但其相应在信心面与预期面上产生的积极影响不可忽视。

　　在ECFA签订后，台湾大陆事务主管部门民调显示61.6%的受访者感到满意。而2010年9月份台湾IBM公司发布的“台湾企业竞争力研究报告”也指出，有超过六成五的企业认为ECFA将带来新机会；同时也有超过三成企业认为，来自中国大陆企业竞争会更激烈，其中又以民营大企业为主。

　　更重要的，ECFA签定也是两岸关系和平发展的重大成果与重要标志，它不仅为台湾经济及两岸关系经济关系带来新的商机，还在于它成为稳定台湾投资环境与投资者信心的重要因素。最新的瑞士洛桑国际管理学院（IMD）公布的竞争力指数中，台湾竞争力排名大幅提升。IMD同时指出，台湾今年排名继续前进的主因之一，在于两岸ECFA签订提升了企业界的信心与乐观态度，同时台湾努力改善两岸关系，创造了更稳定的环境，加强了民众的信心，这些都反映在竞争力评比时的意见调查中。

　　3、在现行两岸关系架构下，ECFA的后续推动存在诸多不确定因素。

　　由于ECFA涉及的领域广泛以及其高层级，使其未来落实与推动仍面临诸多不确定因素。

　　一是两岸仍存在政治分歧的现实，使ECFA后续推动面临诸多政治因素影响，其中最大的政治风险来自若台湾政局变动导致两岸失去“九二共识”这一共同政治基础，ECFA后续推动将面临极大挑战；而在现行两岸政治关系架构下，一些涉及政治及敏感性的问题也会受到一定困扰。如两岸投资保护协议是ECFA后续推动的重要协议之一，但由于双方在投资促进以及仲裁等方面存在一定分歧，目前仍在协商之中，而一些分歧的背后一定程度上反映了两岸的政治分歧。

　　其次是两岸互信仍然不足，尤其是在涉及双方核心或支柱产业、重要领域的开放、重大项目的合作以及涉及经济安全的领域，双方互信不足构成经济合作的重要障碍，也造成一些重要机遇的丧失。未来两岸互信的程度，将决定两岸经济合作的深度。

　　第三是两岸各自不同利益群体以及两岸之间利益分配的复杂性，也将使ECFA的后续推进与协商的难度相应提高。随着两岸经济交流合作规模与领域的扩大，两岸在共同经济利益迅速增加的同时，相应的利益差别甚至冲突也相应增加。从两岸来看，随着后国际金融危机时期两岸经济的转型升级，各自都存在利益分配变化的新格局与更多样化的利益群体，同时两岸在转型升级方向上虽然总体上仍呈现阶段性差异与互补性，但也存在一定程度上日益升高的竞争性，如何兼顾两岸各自内部以及两岸间的不同利益需求与诉求，也是ECFA后续推动要面临的挑战。

　　第四，ECFA后续落实如何与各自的政策、体制相衔接，也关系到能否真正实现ECFA应有的积极效应。两岸ECFA的签订以及后续推动与落实，对两岸双方都是一次新的重要开放过程，这不仅因为两岸互为重要贸易伙伴，也因为双方都有较强的竞争力。两岸的相互开放，除了后续协议的达成，更重要的是各自相关政策、体制与之对接并相应调整，尤其在未来服务贸易方面更为重要。在目前两岸政策、体制仍存在较大差异的情势下，这种调整与对接是一项更复杂的工程。

　　ECFA后续推动的策略

　　ECFA的后续推动与协商，对推动两岸经济转型升级和促进两岸关系和平发展都将产生重要影响。两岸要珍惜这一重大成果，共同营造良好的环境，为ECFA的后续协商提供有利条件。

　　1、共同维护与创造ECFA后续协商与落实的有利环境。

　　ECFA是两岸关系和平发展的重大成果，其后续落实与推进也将是深化两岸关系和平发展的重要经济基础与动力。要推动ECFA的后续协商与全面落实，一是要维护并深化两岸关系和平发展大局，这是ECFA后续协商与落实的前提保障。二是增进两岸互信与良性互动，有利于促进并加快ECFA后续协商步伐，目前两岸互信不足，仍是ECFA推进的重要制约因素。两岸可考虑在推动增进政治互信的同时，探求通过制度、经济利益的共享与风险共担等多元化合作方式增进经济互信的可行途径。三是本着求同存异原则，务实处理ECFA后续商谈中涉及的政治因素及敏感议题。

　　2、继续本着先易后难、循序渐进原则推进ECFA后续协商。

　　两岸签署ECFA，受制于当前两岸关系的总体架构，只确定了“早期收获”清单实施与开启后续协商的时间表，并未明确后续几项重要协议完成的时间表，更未确定基本完成贸易自由化的时程以及自由化应达到的水平。这与其它经济体间类似协议显然不同，如果说这是两岸特色的体现，毋宁说是现实两岸政治分歧下的妥协。

　　它固然有利于两岸ECFA的达成，使后续进程有了根据两岸关系形势进行相应调整的弹性空间，但也意味着后续进程不确定性的增加。而无论从全球经济环境、两岸经济转型需求，以及推进两岸关系和平发展及增进互信的角度看，ECFA后续进程都应尽可能加快推动与切实落实。否则一方面会造成双方失去相应机遇，另一方面也容易影响双方在ECFA上的互信。

　　2011年以来，早收清单项目的实施以及两岸经合会的成立与运作，标志着ECFA后续进程正有序实施，有了一个良好的开端。如果双方就投资保障等议题在下一次两会商谈中达成协议，又将是ECFA向前推进的重要标志，有利于强化民众对ECFA的信心与乐观预期。

　　有关贸易、投资正常化的内容应尽快推进。同时，有关货物贸易、服务贸易等主要协议部分，由于涉及面更广、难度更大，近期取得实质突破有较大难度，但也应尽最大努力推进。有关货物贸易与服务贸易部分，似不宜再采用第二轮或第三轮早收清单方式，再采用早收清单方式不仅没有惯例、实务操作上难度不减，也会延宕协定的达成与实施进程。应采取一揽子解决方式，在分别全面达成货物贸易与服务贸易协议后，充分照顾双方合理需求、按难易程度分阶段实施。

　　3、推进两岸产业合作。

　　通过合理进行两岸产业布局及重大项目合作进行产业合作，是ECFA的重要内容与特色。产业交流与合作是两岸贸易、投资的基础影响因素，两岸贸易、投资形态取决于两岸产业的分工合作态势，也是其基本表现。

　　将两岸产业合作纳入ECFA框架，可以与两岸贸易、投资的相关自由化、便利化相互促进与协调，有利于深化在关税减让与市场开放后的两岸深层合作，因为两岸产业交流与合作涉及的政策、制度因素是贸易、投资协议所无法涵盖的。

　　ECFA框架下的两岸产业合作，其形式与内涵并无成例可循，两岸应按照各自产业优势与需求，就产业合作的总体构想或愿景进行共同研究与协商，达成共同愿景并分步推进，同时与ECFA其它有关协议进行协调与衔接，共同推动两岸关系在迈向正常化、制度化、自由化进程的同时，实现产业链与价值链的对接与整合。

　　4、推动ECFA进程与各自政策、法律与体制的接轨。

　　ECFA以及未来后续主要协议，其有效实施取决于两岸相应政策、体制与之的接轨程度。在两岸推进ECFA进程的同时，同步梳理双方相应的政策、体制调整十分重要，否则可能出现“大门开小门不开”、“玻璃门”、“弹簧门”等现象，将使ECFA的成效大打折扣。尤其在服务贸易领域这一问题尤其值得重视。

　　5、采取特区方式，先行进行两岸经济深层合作的实验。

　　ECFA的全面实现在现有两岸关系框架下将是个较长期的过程，而当前全球经济形势的变化以及两岸加快经济转型的需求，对两岸进行更深层、更多元的经济合作有着更迫切要求。

　　海峡西岸经济区“先试先行”与平潭开发开放综合实验区已列入大陆“十二五规划纲要”，赋予更大的政策空间。如果两岸通过良性互动，在局部领域具备超越ECFA先行一步的条件与空间。如双方采取“境内关外”方式已确定的特殊区域，已具备双方生产要素自由流动的条件。双方应善用或加强运用相关特殊区域，先行进行超越ECFA的深度合作尝试。如此既有利于增加两岸新的商机，也有利于为ECFA的全面落实积累经验。

编辑:马迪