原标题：十八届三中全会前瞻：政府改革重新定位权力边界
1978年,十一届三中全会拉开改革开放的序幕。弹指35年,被赋予重要改革期待的十八届三中全会即将接棒。十八大后,履新总书记的习近平将离京调研的首站选在改革先锋省份广东,并在那里对改革提出希望,“敢于啃硬骨头、敢于涉险滩,既勇于冲破思想观念的障碍,又勇于突破利益固化的藩篱”。惟有了解改革从哪里起步,方可明白改革要向何处去。为此,我们撷取了财税、金融、国企、城镇化等改革史的重大片段,以期重新凝结改革的共识、重新凝聚改革的勇气。
体改委横空出世
上世纪80年代初,当改革由农村进入城市,自然出现了这样的问题:改革的现实动力来自哪里?原来那套国务院职能部门怎么能自发改革?国务院体制改革办公室也无法负担道阻且长的改革,需要一个稳定的国务院机构来推动实施。惟一的出路,就是在体制外创建一个新机构,使其拥有至高地位,既了解各部委和地方情况,又与它们没有利益关系;既超越,又涉及。能够满足这些条件的绝佳设计,就是创建国家体改委。
1982年5月4日,国家经济体制改革委员会(体改委)的成立,使这一天意义非凡。从那往后,直到1998年,中国改革的大政方针,都不能逾越体改委。它集调查研究、参谋指挥于一身, “统领”全局,有“小国务院”的称号。
不久,体改委先后成立中国经济体制改革研究所、国务院经济体制改革方案办公室,随后各个部门学者型官员集中到这两个部门。“这批人当中包括吴敬琏、杨启先、周小川、楼继伟、郭树清、张维迎、华生等人。”改革元老、中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全如数家珍。如今,这些名字之于中国经济发展的意义不言而喻。
1984年,体改委参与起草了十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》文件,并把“社会主义经济是在公有制基础上的有计划的商品经济”写入文件,拉开了城市改革的序幕。此后,体改委又参与制定了“七五”计划建议,建议没有再列很多数字,而着重研究发展战略和方针政策。从此以后的五年计划,不仅讲增长,也讲发展,讲改革。1986年,体改委参与讨论了十三大报告草稿征求意见中有关国家、市场、企业三者的关系,提出“国家调控市场,市场引导企业”目标模式,重新界定了政府与市场的关系。
1987年10月党的十三大明确指出:“社会主义有计划商品经济体制应该是计划与市场内在统一的体制。社会主义商品经济的发展离不开市场的发育和完善,利用市场调节决不等于搞资本主义。”
随着政府与市场关系的调整,行政机构也进行了改革,上世纪80年代随着“文革十年”结束,大批老干部复职,而干部队伍严重老化、机构臃肿问题开始显现。1981年,国务院的工作部门有100个,达到新中国成立以来的最高峰。臃肿的管理机构已不能适应改革开放和经济社会发展的需要,亟待改革。
1982年3月8日,五届全国人大常委会第22次会议通过了全国人大常委会关于国务院机构改革问题的决议。这次机构改革始废除领导干部职务终身制,精简了各级领导班子,同时加快了干部队伍年轻化建设步伐。
上世纪80年代,中国就好像是一个条条、块块的国家,体改委的触角和影响也体现在条条块块上。它一成立就迅速生出根来,发展网络,上情下达,有“胳膊”有“腿”。从中央到地方每一级政府都设立了体改委,由省长、市长等行政一把手兼任主任;国务院各职能部门也设立体改司、体改办。有了一张横向纵向的网,中南海的政令一出,即可到达每个节点。通过宣传舆论和组织制度一齐推动,使体改委的改革思想、方案和政策具有强大的传播力。
机构改革“去计划”
回顾上世纪90年代,就不能不提1998年的机构改革。市场机制在国家经济发展中扮演着越来越重要的作用,而我国政府机构的设置相当部分仍然沿袭传统计划经济体制的基本框架,职能也没有进行相应的调整。1998年3月,九届人大通过了国务院机构改革方案,国务院部委由40个减到29个,机关干部编制裁减一半,这是新中国成立以来历次机构改革中动作最大、涉及人数最多的一次。
那年“两会”闭幕式,意气风发的新总理朱镕基豪情万丈地说,哪怕前面有地雷阵,有万丈深渊,也要勇往直前,鞠躬尽瘁,死而后已。
当时,各部委人浮于事的现象确实严重。流行一段顺口溜说一个部委人员构成的状况:“厅级干部一走廊,处级干部一礼堂,科级干部一操场。”
1998年那次机构改革的目标是逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。但方案最终确定之前,各部委的官员纷纷向决策层陈情:市场这只无形的手还不那么有力,还离不开那只有形的政府之手,部长们都在为各自部门的存在理由据理力争。
而精简人员更是针对所有部委,其中难处可想而知,机构改革剥夺的不单纯是部门利益、个人利益,还有集团利益。 实际上,对于利益的焦虑和博弈在上一年就已开始。当年的报道说,1997年12月底,朱镕基在一次讲话中道出苦衷:他正在操作国务院机构改革,找几十位部长逐个谈话;没有一位部长主动表示自己的部门该撤;长时间坐着谈话使他过度疲劳,每次站起来都很困难。
那场机构改革在国务院层面不但包括部委,还涉及意图政企分开的很多央企。比如,国务院决定,解散中国有色金属工业总公司,组建国家有色金属工业局(在机构改革期间,仍负责管理原公司所属企业,待组建企业集团之后,再实行政企分开),该局为国家经贸委管理的国家局。
“经历机构改革的感觉是非常震撼!觉得四周暗流涌动,而自己却身无所依。”该公司的老干部郑锡说,“我们的改革来临得非常突然,总公司在‘两会’后被突然要求解散。”
1998年的改革,九个专业经济部门一并撤销或降格变成行业协会。此举意味着,政企不分的组织基础得以消除,按照计划经济模式设计的政府机构框架逐渐消解。
如果说上世纪80年代是一个恢弘奋进的激情时代,那么90年代则是一个变化莫测的潮流时代,到了90年代,物质追求和消费意识以迅猛的力量一路走来。改革开放已成为一场真正的革命,已成为当时社会一种不可逆转的趋势引领着那个年代,从此人们的生活方式在开放中发生了结构性变革,90年代正是改革逐渐深化、商品经济发展、社会活力激增的十年。
摸石简政放权
2001年12月11日,随着卡塔尔多哈的一声槌响,中国迈入了世界贸易组织的大门,中国的对外开放从此进入了新的阶段。入世给政府带来的既有机遇,又有挑战和冲击。从入世对政府的机遇和冲击来看,WTO所构架的是一种市场导向的政府与市场的关系。在中国全面融入世界经济的过程中,理顺政府与市场的关系,保证政府管理的高效是保持经济快速发展、维护社会稳定的一个重要前提条件。
2003年3月6日,国务委员兼国务院秘书长王忠禹向十届全国人大一次会议做了国务院机构改革方案的说明,“随着经济体制改革的深入和加入世界贸易组织新形势的发展,现行政府机构还存在着一些不适应的问题,必须通过深化改革加以解决”。
这轮改革带来了一些“新名词”,叫了几十年的国家计委成为历史,其新名字是国家发展和改革委员会,职能更加强调宏观调控。国有企业至今取得的成就,和这轮改革设立的国资委密切相关,作为国务院特设机构,国务院明确要求国资委不得成为“婆婆加老板”。而致力于统一国际国内两个市场的商务部成为新的国务院组成部门。
经过十多年的努力,遵守国际贸易规则、按国际规则办事的观念逐步深入人心,各级政府在出台新政策、新规定时也注意程序的公开透明,注意与国际规则的一致性,这为我国今后长期坚持改革开放提供了重要保障。
随着加入世贸组织后不断调整政府与市场关系,我国市场经济体制的框架基本形成,2008年党的十七届三中全会又做出关于完善社会主义市场经济体制的决定,对如何进一步处理好政府与市场的关系提出了新要求。在应对全球金融危机中,政府与企业密切配合,使市场经济体制经受了新考验,积累了宏观调控的新经验。
“如果说机构改革是政府内部权力的优化配置,那么转变职能则是厘清和理顺政府与市场、与社会之间的关系。说白了,就是市场能办的,多放给市场;社会可以做好的,就交给社会。政府管住、管好它应该管的事。”这是今年初国务院领导对机构改革提出的总体思路。
2013年的全国“两会”上,通过了国务院机构改革和职能转变方案。相比以往的机构改革,此次除了再次进行机构改组之外,尤为强调政府职能转变。在担任总理后的第一次记者招待会上,李克强说,要“把错装在政府身上的手换成市场的手”,同时宣布要从改革行政审批制度入手来转变政府职能,要在本届政府任期内将国务院各部门1700多项行政审批事项再削减1/3以上。
随着机构改革的推进,政府权力也在不断下放。2001年10月,国务院召开行政审批制度改革工作电视电话会议,全面启动行政审批制度改革工作。今年机构改革前,国务院进行过六轮行政审批制度改革,共取消和调整2400多项审批项目,占原有审批项目总数的近70%。
国家发改委副主任张晓强此前在2013夏季达沃斯论坛上也透露,十八届三中全会可能通过最大的一个改革措施,就是正确地处理好政府和市场各自角色的区分。“未来政府的一些职能还是由市场来做,特别是资源分配应该以市场为主,我们应该把更多的职能转移给市场,这就对企业竞争更有利了。”
从种种迹象来看,在即将召开的十八届三中全会上,政府和市场的关系将成为重要议题之一。中国改革要进一步厘清政府和市场的关系,使企业、社会、公民权利和政府权力各行其道,各敬其事,共奏深化改革开放的和谐乐章。 理顺政府与市场关系新期待
中国改革已经历了30多年,由于在政府主导的计划经济体制框架下引进了市场经济因素,社会结构发生了根本变化,人们的积极性被激活,经济得以迅速发展和增长,市场经济在推动经济增长和效率方面的作用是其他任何制度无可比拟的,但是它的后遗症是社会财富不平等差距的拉大,这也是中国改革30多年后面临的一个重大社会问题。目前中国转型或第二次改革面临的问题依然是政府与市场的关系问题,是进一步扩大市场在社会中的作用,还是回归政府主导?这无疑将决定中国社会和经济发展的定位和方向。
■ 政府与市场关系如何界定?
农村实行土地家庭联产承包责任制,率先打破了旧体制的束缚;紧接着又向工业、商业领域进军,出现了乡镇企业的异军突起;城市改革从破除国有企业的铁饭碗和平均主义“大锅饭”开始,并引发了计划、投资、人事、工资、财税等宏观管理体制改革;1992年党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标……
经过35年的改革,我国成功地实现了由高度集中的计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变,整个改革历程围绕着调整和改变政府与市场的关系来进行,放出潜藏于十几亿人口中的巨大发展能量,创造了中国奇迹。
目前,我国政府与市场之间的关系尚未完全理顺。从市场方面来看,尽管我国已基本建立社会主义市场经济体制,但市场化程度还不高,尤其是市场经济发展不平衡,多层次、多水平的市场经济同时并存;而且市场经济发展的外部环境亟待改善,可以说我国在一定程度上具有非市场经济的外部环境, 因而容易出现市场失灵。
从政府方面来看,受行政体制改革滞后的影响, 我国尚未完全建立起与现代市场经济体制相适应的政府架构和政府职能,政府宏观调控的水平还不高、 时机还不准、 手段还不丰富,因而容易出现越位、缺位和错位现象。
在后改革时代,完善社会主义市场经济体制是改革目标,深化经济体制改革是完善社会主义市场经济体制的方法, 理顺政府与市场之间的关系是深化经济体制改革的核心。 在这样一条逐层递进的总体思路下,理顺政府与市场关系在后改革时代深化经济体制改革、 完善市场经济体制的历史性任务中居于核心地位。
处理好政府和市场在改革中的关系,不是简单的政府职能削弱、市场功能强化,而是两者职能的重新界定。市场要在资源配置方面发挥更加重要的作用,政府要在基本公共服务、市场监管和社会监管方面到位而不越位。凡是市场主体有能力做好的事情都要交给市场主体去做,政府的主要职责是为市场主体创造公平竞争的环境。真正做到让市场的归给市场,让政府的归给政府,改革才会有持续推进的动力。
全国人大常委会副委员长成思危表示,世界上没有100%纯粹的市场经济,政府和市场这两只手必然同时存在,关键是谁的作用强一点的问题。他认为,在市场失灵的情况下,政府宏观调控必不可少,但是要慎用宏观调控干涉市场经济规律。
政府机构改革如何防止周期性反弹?
机构改革一直是政府体制改革的重要内涵,同时也是政府理顺与市场关系的重要手段。李克强在接任总理时,国务院各部门行政审批事项还有1700多项。李克强承诺,本届政府下决心要再削减1/3以上。
此后“放权”按时间表有条不紊展开:4月24日,国务院第一批取消71项行政审批事项;5月6日,再取消和下放61项行政审批事项;6月19日,第三批取消和下放32项行政审批事项……上任以来,李克强取消和下放行政审批334项,他曾经承诺在本届政府内取消和下放近600个项目,已经完成超过50%,可谓力度空前。
值得一提的是,1982年、1988年、1993年、1998年、2003 年、2008年、2013年,几乎每隔五年均开始一场精简机构和裁减人员的改革。每一次改革之后都有回潮,虽然实际上回潮的幅度要小于改革的幅度,但也使改革效果有所减弱。
学者认为,在此之前政府机构精简与膨胀的循环,主要因政府机构设置与变更缺乏法律约束。政府机构能够很轻松地膨胀,主要是行政机关内部人员控制的问题,机构设置与职能变更,行政人员有很大的权力,行政机关自己就可以确定,而不受立法机关的约束,没有外部的约束力量。
从根本上避免大部制改革再次陷入“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的恶性循环,最关键的是要用财政预算制约政府机构和人员的扩张冲动。而预算,特别是政府行政公务方面的开支,要真正由人大仔细审查、听证、辩论、表决通过,真正形成不能随意篡改法律的执行过程。用人民、人大和司法等制衡机制,用更高层面上的决策和监督,把政府机构和人员膨胀的行为控制住。人大不应当把收税和收费的决策权力委托给政府行使。
目前政府各部门和行政性事业单位发个文件就可以收费的局面,就是因为人大发挥作用不充分而导致的。需要人大成立专门的国家收入委员会,对所有的政府收税、收费决策和条例进行审查、讨论,并且由常委会表决通过,否则,政府各部门和各行政性事业单位随意收税、收费和罚款,都应当视为违宪和违法行为。
在未来几年里,政府体制改革的动力基本上是来自市场经济的进一步完善和发展。政府体制改革的目标,除了自身组织效率目标和政治效率目标之外,更为重要的是,如何实现政府职能转变,建设公共服务型政府,并需要实质性的政治体制改革。因此,组织方面的变革至少在今后几年将不会是改革的重点,也就是说,本届政府和下届政府,都不会大幅度精简政府机构数量。
