观察：台“两岸协议监督条例”何去何从

　　今年2月19日,台湾新一届立法机构开议,台行政机构再次提出行政机构版的“台湾地区与大陆地区订定协议处理及监督条例”草案(以下简称“行政机构版草案”),民进党团也将“两岸协议监督条例”列为第一优先法案。这让杯葛已久、迟迟未能通过的“两岸协议监督条例”再次引起两岸的广泛关注。

　　如今,民进党团着急尽快通过“两岸协议监督条例“,是基于现实考量。目前,台湾的经济发展面临挑战,《海峡两岸服务贸易协议》久未生效,必然对未来台湾经济发展产生重大负面影响。

　　2014年,《海峡两岸服务贸易协议》在台立法机构审查环节产生巨大争议并引发所谓“太阳花事件”,并以“先立法,后审服贸”的妥协而收场,马英九承诺将两岸协议监督机制法制化。随后,台行政机构将“行政机构版草案”提交立法机构审议,民进党和社运团体也提出具有“两国论”内涵的条例草案。由于在野党坚持将两岸关系定位为“两国”,并对行政机构版草案极力杯葛,“两岸协议监督条例”立法在上一届立法机构无果而终。

　　今年1月16日,台湾地区大选结果出炉,民进党主席蔡英文当选地区领导人,在总共113个民意代表席次中,民进党赢得68席,成为具有主导一般法案通过与否的多数党。

　　2月19日,新一届立法机构开议后,因为届期不连续,法案修正草案都必须重新送审,以体现所谓的“最新民意”。台行政机构再次提出行政机构版草案,民进党团也将“两岸协议监督条例”列为第一优先法案。民进党党团表示,将修正“两岸协议监督条例”草案中涉及“两国论”的文字、力拚“5·20”前完成立法程序。

　　民进党之所以着急抢在蔡英文就职之前完成“两岸协议监督条例”立法,首先是要让自己解套。

　　2014年“太阳花事件”之后讨论两岸协议监督条例立法时,蓝绿以及民间各有不同版本,其中最具争议的是两岸的定位。“行政院版草案”在“台湾地区与大陆地区人民关系条例”的规范架构基础之上进一步建构两岸协议处理及监督机制。而当时民进党所提的草案版本以及民间版本,都采取了“两国论”的立场,并且全力阻挡“行政院版本”的“两岸协议监督条例”草案。而民进党在“太阳花事件”后提出的版本,则是在法案名称上标示“台湾与中国”。民进党胜选后立即改变立场,以时空环境变迁作为修改的借口,把“两国”改成“两岸”。国民党民意代表指责民进党立场的转变是“骗选票”,要求民进党“说清楚”,“时代力量”则“提醒”民进党当年是签字支持以“两国论”为基调的民间草案版本的。

　　“两岸协议监督条例”立法是审视蔡英文能否实现其所说的“维持现状”的第一块试金石。民进党知道当家不容乱来,美国和中国大陆都不会接受“两国论”,但是若使用“两岸”“两区”,又会得罪独派,急于脱身的蔡英文,反而希望在“5·20”之前在马英九任内通过“两岸协议监督条例”,这样,账算在马英九头上,自己也好找一个可以下台阶的借口。

　　民进党急于让条例过关,也是为了执政的现实考量。全面执政就得全面负责,从蔡英文当前端出的政策来看,“拼经济”将是其未来四年的施政主力。蔡英文上台后能否提升台湾经济发展水平,保持社会稳定,将是其真正的考验。台湾是极度向外导向的经济体,已经高度参与到全球价值链中。基于大陆的巨大市场和生产力,马英九即指出,台湾经贸不可能不依赖大陆。自1992年正式开放企业赴大陆投资以来,两岸经贸往来日益密切,目前大陆已成为台湾第一大贸易伙伴、第一大出口地区与第二大进口来源地。民进党即将执政,不可能回避处理两岸交流问题。

　　当前,两岸服贸协议久未生效,企业界已对两岸经贸前景忧心忡忡。两岸货贸协议谈判基本结束但难以再向前一步,而中韩FTA已经生效,台湾地区将会因其与韩国出口大陆的主力产品高度重迭而面临巨大的竞争压力。蔡英文在选前提出所谓新南向政策,主张加入TPP,均不可能一蹴而就、立竿见影,且会受制于大陆的态度。民进党将两岸协议监督条例列为重要优先法案,主要是基于经济战略考量,一旦条例获得通过,民进党就可以趁势收割“服贸协议”“货贸协议”,维持两岸经贸合作的良好局面,保持台湾经济的稳定,以政绩巩固执政地位。

　　可以说,民进党主导的立法机构急于出台“两岸协议监督条例”,本质上是因为台湾的经济发展需要保持两岸协商沟通,保持两岸经贸交流合作,而民进党的着急,其实急在政治算计。

　　“两岸协议监督条例”不是只把法案名称改一改,或者删除草案第一条的“两国协议”文字就能解决所有问题,在该草案中,如果有其他擦边球式的“两国论内容”,仍然会是民进党“维持现状”的障碍。条例草案的具体内容也有不少争议,例如,立法机构事前参与和事后审查的强度;条例的溯及力等,这些争议都需要厘清。目前有的民意代表要求,台湾谈判人员在谈判之前不得损害台湾的“主权或国际地位”,并以刑事责任相威胁。两岸同属一中,所谓“台湾的主权”根本是“两国论”的思维;所谓刑事责任的规定更是可能导致无人愿意参与协商,无人敢去谈判。另外,条例也需要平衡立法和行政的关系,不能出现海基会签署了协议却面临在后续监督程序中可能被修改部分条款甚至被要求重新谈判的不合理规定,让条例没有可行性。

　　民进党主张“两岸协议监督条例”草案回避“两国论”是应该受肯定的正确方向。但是,仅靠这一点还不足以推动两岸两会协商。两岸必须有对话、有协商基础才有两岸协议可以监督。“九二共识”是两岸关系和平发展的基石,其核心内涵是两岸同属一中,不承认这个共同政治基础,两岸协商难以为继,即便是有一个监督条例,也处于无协议可以监督的状态。

　　(作者张自合,单位:中国法学会海峡两岸关系法学研究会)