朝着法治政府目标阔步前进
——本届国务院依法行政工作取得突破性进展
图表：我国依法行政步伐加快 新华社发
新华网北京２月２５日电
新华社记者
２００３年３月，本届国务院组成伊始，就把坚持依法行政确定为政府工作的三项基本准则之一。２００４年３月，发布指导各级政府依法行政的纲领性文件——《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》明确了全面推进依法行政的指导思想、基本原则和要求、主要任务和措施，确立了建设法治政府的奋斗目标。五年来，国务院以推动《纲要》的贯彻落实为主线，朝着建设法治政府的目标，有计划、有重点地推进依法行政，取得了突破性进展。
积极行动：认真贯彻落实《纲要》
推进依法行政，关键在领导，重点在落实。《纲要》发布后，国务院随即召开全国依法行政工作电视电话会议，温家宝总理发表重要讲话，对《纲要》的贯彻落实作了全面部署；国务院办公厅立即发布关于贯彻落实《纲要》的实施意见，明确了任务分工，提出了具体要求。
按照国务院的部署和要求，各地方、各部门积极行动，就贯彻落实《纲要》作出具体安排。绝大多数地方和部门成立了依法行政领导机构，明确主要领导为推进依法行政工作的第一责任人。结合本地方、本部门实际情况，制定了推进依法行政的实施方案，出台了贯彻落实《纲要》的具体办法和配套措施，建立了依法行政定期报告制度和行政机关工作人员依法行政情况考核制度，组织进行了贯彻《纲要》情况的专项检查，有力地推动了《纲要》的落实。
各地方、各部门认真组织广大干部学习《纲要》，采取多种形式进行广泛宣传，组织对行政机关工作人员特别是领导干部进行专门培训，建立行政机关工作人员和领导干部学法制度。通过学习培训，行政机关工作人员依法行政的观念和能力得到明显提高，形成了依法行政的浓厚氛围。许多地方政府和政府部门在发布施行重要文件或者工作措施前，都先进行合法性审查，防止违法行政行为的发生。处理重大问题时，依法决策、依法办事的自觉性明显增强，越来越注重运用法律手段管理经济和社会事务。
推进依法行政，重点在基层，难点也在基层。市县基层政府承担着管理地方经济社会事务的重要职责，是国家法律法规和政策的重要执行者，其行政行为直接涉及人民群众的具体利益。加强市县基层政府依法行政，是推进依法行政、建设法治政府的重要基础。国务院高度重视推进基层政府依法行政，２００７年７月召开全国市县政府依法行政工作会议，总结交流了近年来市县政府贯彻落实《纲要》、推进依法行政取得的成绩和经验，分析了存在的主要问题，对今后一个时期推进市县政府依法行政作了全面部署。这次会议的召开，有力地推动了基层政府贯彻落实《纲要》工作。现在，“这么办合法不合法”已经成了绝大多数行政机关领导干部的“口头禅”。
以人为本：政府立法工作的主旋律
推进依法行政，制度建设是前提。五年来，国务院紧紧围绕全党和全国工作大局，始终坚持以人为本，深入贯彻落实科学发展观，着力抓了改善民生、加强社会建设，节约能源资源、保护生态环境，全面深化改革开放、完善社会主义市场经济体制，完善监督制约机制、保障人民合法权益等方面急需制定、修改的法律和行政法规项目，共向全国人大常委会提出法律议案３９件，制定、修改行政法规１３７件。
在上述法律议案和行政法规中：有关改善民生、加强社会建设的，主要有社会保险法、就业促进法、劳动合同法、义务教育法、突发事件应对法、城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法、农村五保供养工作条例、工伤保险条例、职工带薪年休假条例等，其中义务教育法被认为是我国义务教育发展新的里程碑，突发事件应对法被喻为应急管理工作的“根本大法”。有关节约能源资源、保护生态环境的，主要有水污染防治法、放射性污染防治法、医疗废物管理条例、危险废物经营许可证管理办法等，其中水污染防治法对于扭转当前水污染加剧的趋势，保障水资源的可持续利用具有重要的现实意义。有关深化改革开放、完善社会主义市场经济体制的，主要有反垄断法、对外贸易法、公司法、企业所得税法、关于废止农业税条例的决定、国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定等，其中反垄断法被喻为规范市场经济运行的“经济宪法”，农业税条例的废止终结了在我国已延续两千年的农业税，是解决“三农”问题的战略性举措。有关完善监督制约机制、保障人民合法权益的，主要有行政监察法实施条例、政府信息公开条例、行政机关公务员处分条例、行政复议法实施条例等，其中政府信息公开条例为打造“阳光政府”奠定了制度基础，行政机关公务员处分条例为公务员划定了“警戒线”、“高压线”。
科学民主：政府立法与决策的基本准则
提高立法质量是政府法制建设的基础。五年来，国务院以提高政府立法质量为中心，坚持科学立法、民主立法，政府立法工作的透明度和公众参与度大幅提高。起草法律草案、制定行政法规，更加注重体现经济社会发展和制度建设的规律，积极探索建立法规规章草案公开听取意见、立法听证会等扩大公众有序参与政府立法工作的制度和机制。通过中央主要媒体和网站，先后公布了科学技术进步法、物业管理条例、职工带薪年休假条例等１５部与群众利益密切相关法律、行政法规的草案，向社会公开征求意见。此举得到了社会各界的普遍欢迎和积极响应，每件法律法规草案公布后，收到各方面提出的意见少则几千条、多则上万条。国务院各部门也按照国务院的要求，公布规章草案向社会公开征求意见；有的还在本部门网站上开设了公布规章草案向社会公开征求意见的专栏。目前，法规规章草案公开征求意见已基本形成制度，政府立法之门越开越大。
行政决策的质量直接关系到行政管理的成败。五年来，国务院始终坚持科学民主决策，不断完善公众参与、专家论证与政府决定相结合的决策机制，凡是关系国计民生的重大决策，凡是涉及人民群众切身利益的重要事项，都认真听取社会各界和专家学者的意见，专家学者、企业家、普通工人和农民的身影频繁出现在中南海里。各地方、各部门也按照国务院的要求，大力推进行政决策制度化建设，积极探索科学民主决策的新机制，行政决策的科学化、民主化程度不断提高。目前，已有２５个省级政府、４８个国务院部门和７０％以上的市县级政府出台了规范行政决策的专门规定，明确了行政决策的程序，建立了重大事项集体决策制度、专家咨询论证制度和听取民意制度。许多地方和部门还建立了行政决策问责制、社会公示和听证制度。这些制度和机制的实施，有效地避免了行政决策的盲目性和随意性，预防和减少了决策失误的发生。
“自我革命”：着力推进行政审批制度改革
推进依法行政，改革和创新行政管理方式是重要内容，行政审批制度改革是重要切入点。针对行政审批过多、过滥，环节过多、手续繁琐、时限过长、“暗箱操作”，利用审批乱收费等突出问题，国务院组织起草了行政许可法草案，２００３年８月十届全国人大常委会审议通过了这部法律。行政许可法旨在约束政府的权力，规范行政许可的设定和实施，确立了行政审批制度改革的原则和方向。
国务院高度重视行政许可法的贯彻实施。２００４年年初，召开了全国贯彻实施行政许可法工作会议，各省省长、各部部长以及分管法制工作的副省长、副部长与会，国务院全体领导出席，温家宝总理发表重要讲话，对贯彻实施该法作了全面部署。为一部法律的贯彻实施召开这样高规格的会议，历史上是少见的。国务院还举办了省部级干部行政许可法专题研讨班，并根据该法确立的原则和精神，进一步加大了行政审批制度改革的力度。各地方、各部门按照国务院的部署，认真贯彻实施行政许可法，全面清理行政许可项目及其依据和实施主体，并以贯彻实施该法为契机，进一步推进行政审批制度改革，减少和规范行政审批。截至２００７年１０月，国务院分四批取消、调整１９９２项行政审批（其中本届国务院分两批取消、调整６８１项），各省级政府共取消、调整２２０００多项行政审批，均占原有审批项目总数的一半以上。各省级政府和５８个国务院部门共清理行政许可依据２５５５４件，废止３９８１件，修改２４９３件；清理行政许可实施主体２３８９个，保留１９３２个，取消３０２个，调整７１个。
各地方、各部门遵循行政许可法确立的高效便民原则，不断创新行政管理方式。全国已建立了２１００多个综合性行政服务中心，采取“一个窗口对外”，“一站式办公”，“一门受理、简化表格、并联审核、一口收费”等方式，简化办事程序，方便人民群众。大力推行电子政务，全国绝大多数县级以上政府都建立了自己的网站，公安、税务、工商、海关等一些部门建成了全系统的专网，不少地方政府和政府部门还在网上开设了办事窗口，通过网络实施审批、提供服务。同时，更加重视运用间接管理、动态管理和事后监督管理等手段，积极发挥行政指导、行政合同等方式在行政管理中的作用。
通过认真贯彻实施行政许可法、改革行政审批制度、创新行政管理方式，审批项目减少了，手续简便了，“公章旅行”终结了，时限缩短了，行政机关“门难进、脸难看、事难办”的形象改变了。
责任追究：规范行政执法的突破口
推进依法行政，严格行政执法是核心，责任追究是关键。五年来，国务院不断深化行政执法体制改革，全面推广相对集中行政处罚权制度，努力探索综合执法试点。各地方按照国务院的要求，积极开展这两项工作，取得了新成效。据统计，除经国务院批准的８２个相对集中行政处罚权试点城市外，还有１９０个市级政府和８０４个县级政府开展了相对集中行政处罚权工作；１８３个市级政府和８３０个县级政府开展了综合执法试点工作。相对集中行政处罚权和综合执法的领域已从最初的城市管理逐步扩展到文化、旅游、矿山安全、农业、林业、水利、交通等领域，有效地整合了分散的执法力量，较好地解决了多头执法、相互扯皮、执法扰民的问题，杜绝了“七八顶大盖帽管一顶破草帽”的现象。
行政执法责任制是规范和监督行政执法的重要方式。几年来，国务院以责任追究为突破口，大力推行行政执法责任制。２００５年７月，国务院办公厅印发《关于推行行政执法责任制的若干意见》，对推行行政执法责任制作了全面部署和安排，提出了具体要求。按照国务院的要求，各地方、各部门全面清理行政执法依据，依法界定执法职责，科学设定执法岗位，规范执法程序，公开执法流程，明确行政自由裁量基准，建立健全行政执法主体资格制度和行政执法案卷评查制度，建立评议考核制和错案责任追究制，积极探索行政执法绩效评估办法。修改、废止了一批职责交叉或者与上位法相抵触的执法依据，清理了一批不合法的行政执法主体，在一定程度上理顺了行政执法关系，提高了行政执法的质量和水平，被群众形象地喻为厘清了行政机关的“权力清单”。通过强化行政执法责任追究，规范行政自由裁量权的行使，采取多种形式开展行政执法检查，违法和不当的行政执法行为逐年下降，较好地解决了随意执法问题，有效地规范了行政执法行为。群众感叹：行政执法变得“规矩”了。
完善制度：切实加强政府层级监督
推进依法行政，加强对行政权的监督制约是保障。不受监督的权力必然导致腐败和滥用，侵犯人民群众的合法权益。五年来，国务院以法规规章备案审查和行政复议为着力点，不断完善制度，切实加强对抽象行政行为和具体行政行为的监督。
法规规章备案审查，是国务院对抽象行政行为进行监督的主要途径。２００３年至２００７年，国务院共收到各地方、各部门报送国务院备案的地方性法规、地方政府规章和国务院部门规章８４０２件。通过严格审查，对存在问题的３２３件法规规章依法作了处理。为了使行政法规、规章保持“与时俱进”，国务院于２００７年年初决定对现行有效的行政法规和规章进行集中清理，并提出了明确要求。按照国务院的要求，国务院法制办公室就列入清理范围的６５５件行政法规征求国务院各部门、各省级和较大的市级政府的意见与建议，并组织召开执法一线人员和管理相对人座谈会，送请专家审查，通过报刊、网站征求社会公众意见，实行“开门清理”。共收到各方面提出的意见和建议９９２７条。在对这些意见和建议逐条进行分析研究的基础上，提出了有关行政法规继续有效、予以废止、宣布失效的建议。２００８年１月，国务院发布决定，废止了主要内容已被新的法律或者行政法规所代替的４９件行政法规，宣布适用期已过或者调整对象消失、实际上已经失效的４３件行政法规失效。对于需要修改的行政法规，将依照法定程序抓紧进行修改。各地方、各部门的规章清理工作也已取得实质性进展，将于２００８年上半年完成清理任务。
针对“红头文件”“乱”和“滥”的问题，各地方加强管理，探索建立了“四级政府、三级监督”的规范性文件备案审查制度。各省级政府都出台了有关规范性文件制定和备案的规章，９０％以上的设区的市级政府和８０％以上的县级政府建立了规范性文件备案审查制度。２００３年１月至２００７年６月，３１个省级政府共收到所属部门和设区的市级政府报送备案的规范性文件２９７５２件。通过严格审查，以不同方式对其中存在问题的１７４１件规范性文件作了处理，从而确保了规范性文件的合法、有效，维护了法制统一、政令畅通。
行政复议是对具体行政行为进行监督的重要手段，也是人民群众维护自身权益的重要救济途径。国务院高度重视行政复议工作。在严格控制机构编制的情况下，２００５年７月批准在国务院法制办增设行政复议司。２００７年５月，国务院公布行政复议法实施条例，完善了行政复议的基本制度，增强了可操作性。２００７年１２月，召开全国行政复议工作座谈会，对进一步加强行政复议工作作了全面部署。各地方、各部门按照国务院的要求，加强行政复议机构和队伍建设，完善行政复议的配套制度和具体程序，建立行政复议听证和案卷公开查阅制度，提高了行政复议案件办理质量和效率。据统计，２００３年至２００６年，全国各级行政复议机关共收到行政复议申请３４万件，受理３０．０８万件，办结２６．９３万件，平均办结率为８９．５１％。行政复议案件办理质量得到大幅度提高，８３．９％的已办结行政复议案件实现了“案结事了”，申请人不再向人民法院起诉，从而及时化解了一大批复杂的行政争议，有效地维护了人民群众的合法权益。
