“一种制度的良善与否可以从民心中考究出，实践是检验制度得失的试金石。”
经济适用房对中低收入人群住房的保障意义更加凸显 （资料图片）
全国城市住房工作会议结束后的第二天，8月27日，天安门广场南侧前门地区的194户被拆迁居民，在政府部门的安排下，在北京西北郊的回龙观选到了经济适用住房。
虽然那里与前门相距约20公里，但每平方米2600元的价格还是让他们感到满意，毕竟经济适用住房已是稀有之物，那附近的商品房已涨到了每平方米7000元。
49岁的王俊花则没有这样的运气，这位已办理病退的公交车女司机今年4月遭遇了强制拆迁，一个房地产开发项目使她失去了在北京东八里庄的家。
拆迁办说给我们找经济适用住房，但他们一会儿说有，一会儿又说没有。经济适用住房现在到哪儿去找啊，他们有那么大的能耐吗？”王俊花对《瞭望》新闻周刊记者说，“最后，他们让我们拿十来万块钱走人，靠这点钱我们到哪里安家？”
不得不借住在弟弟家中的王俊花近日从报纸上得知，《城市房屋拆迁管理条例》将于10月1日物权法施行后停止执行，8月24日递交全国人大常委会审议的城市房地产管理法修正草案，在原来的总则中增加了一条：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”
8月24日至25日，全国城市住房工作会议在北京召开。会议确定了扩大廉租住房制度保障范围的时间表：今年年底前，在所有设区城市，凡符合住房困难条件规定、申请租赁补贴的低保家庭，基本做到应保尽保；明年年底前，覆盖到所有县城。2008年年底前，东部地区和其他有条件的地区，要率先把保障对象扩大到低收入住房困难家庭；2010年年底前，全国城市低收入住房困难家庭都要纳入保障范围。
在过去一年多时间里，随着房价的高涨，加强住房保障制度建设的呼声越来越高。眼下，一个众望所归的“市场归市场，保障归保障”的住房双轨制已呼之欲出。
住房保障紧锣密鼓
在全国城市住房工作会议召开之前，国务院总理温家宝8月1日主持召开国务院常务会议，讨论并原则通过了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》（下称《意见》）。
随后消息传出，原国家发改委副主任姜伟新调任建设部副部长、党组书记，建设部住房保障和公积金管理司在紧张筹建之中。
“这个司的编制已得到中编办的批准。”一位决策层人士告诉《瞭望》新闻周刊。
《意见》要求加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系；省级负总责，市县抓落实；逐步扩大廉租住房制度的保障范围；今年年底之前，城市人民政府要建立低收入住房困难家庭住房档案，制订解决城市低收入家庭住房困难的工作目标、发展规划和年度计划，纳入当地经济社会发展规划和住房建设规划，并向社会公布。
国务院副总理曾培炎在全国城市住房工作会议上，将廉租住房制度建设提高到贯彻落实科学发展观的高度。他要求切实将解决城市低收入家庭住房困难作为政府公共服务的一项重要职责，继续调整住房结构，稳定住房价格，促进房地产市场健康发展。
近两年，房地产调控战云密布，各项措施涉及户型、土地、税收、信贷、交易等各个环节，几乎涵盖了房地产及其关联的所有领域，但房价依然如脱缰之马。
今年6月，“国六条”出台一周年之际，国家发改委的信息显示，5月份全国70个大中城市房屋销售价格指数为106.4，创出自2005年12月以来18个月的新高。
越调越高的房价使“国六条”及其细则“九部门十五条”备受质疑，后者提出了两个70%与一个90平方米的调控指标：“凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上”，“要优先保证中低价位、中小套型普通商品住房（含经济适用住房）和廉租住房的土地供应，其年度供应量不得低于居住用地供应总量的70%”。
《瞭望》新闻周刊去年7月刊发专题报道，对上述调控措施予以省思。城市规划学者赵燕菁预言：“按照目前的政策，不仅房价降不下来，在经过一段时间的观望后，很可能出现像今年年初一样的报复性反弹。道理很简单：90平方米以上的住宅由于成为稀缺品，价格会继续上涨；而90平方米以下的住宅，由于总价减少，炒房的门槛降低，价格（特别是单价）也很难降得下来。果真如此的话，房地产新政的政策效果就可能与宏观经济目标发生偏差。”
“解决问题的办法只能是，短期内通过宏观调控抑制投资投机性需求，长效机制只能依靠政府建立与市场平行的住房社会保障体系。”国家发改委经济体制与管理研究所张海鱼和方敏撰文指出。
两个70%与一个90平方米的调控指标在落实中遇到了很大阻力，更细一步的操作方案至今未能出台。“政府按照自己对市场需求的判断，直接插手了户型设计，那是否也应直接插手市场销售？”浙江杭州的一位开发商向《瞭望》新闻周刊抱怨，“万一政府指定的户型销售不出去，谁负责？这种规定存在责、权、利不对等的问题。”
“哭坟哭错了坟头儿”
《意见》出台后，北京市华远集团总裁任志强以胜利者的口气在自己的博客里写道：“终于‘人民公敌’的主张变成了政府文件中的措施，通过一系列的争论过程，政府开始下定决心为低收入家庭解决住房问题买单了。”
“人民公敌”是任志强对包括自己在内的开发商的戏称，去年他因宣称“我是一个商人，我不应该考虑穷人”而引爆了舆论，他认为穷人是“哭坟哭错了坟头儿”，“如果穷人都要买房，那政府恰好可以推卸责任，不提供住房保障。最后受损失的不是我们，是穷人。穷人哭着喊着非要说降低（商品）房价，再低他也买不起！他必须要靠政府的补贴才能买，这是很简单的道理”。
1998年“停止住房实物分配”的房改为今日的争论埋下了伏笔。当时正值亚洲金融危机，亟须启动国内需求，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（下称《通知》）出台，要求促使住宅业成为新的经济增长点。
《通知》欲通过住房分配货币化的方式，建立以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。
经济适用住房可售可租的建议在这之前遭到了否定。《通知》指出，“停止住房实物分配后，新建经济适用住房原则上只售不租”。这明显带有拉动内需的导向。
直到今天，以经济适用住房为主的住房供应体系仍是水中之月。1994年分税制改革之后，地方财政约束变硬，出现财权向上集中、事权向下集中的现象，这使地方政府急于开辟财政收入来源。1998年的房改将存量住房大规模向市场释放，房地产交易空前活跃，这使地方政府竞相卖地“经营城市”成为可能。
“发达地区的地方财政成为名副其实的‘土地财政’。”国务院发展研究中心农村部研究员刘守英2005年在调查中发现，“在绍兴、金华和义乌，去除难以准确统计的土地收费，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占预算外收入的60%左右。几项加总，从土地上产生的收入就占到地方财政收入的一半以上。”
在这场土地盛宴中，商品住房因能给地方政府带来可观的收益，而得到市长们的追捧。经济适用住房则遭到冷落，廉租住房更是捉襟见肘，甚至有145个城市到去年年底尚未建立廉租住房制度。
在这样的情况下，不同层次的住房需求纷纷挤上了商品住房这根独木桥，“打压房价”、“让老百姓买得起房”的呼声响彻大江南北。
拉动内需的拆迁
在畸型发展的住房供应体系中，中国城镇住宅私有率迅速超过80%，大大超出欧美发达国家的水平。
这一方面暗示了中国保障性住房匮乏的现实，一方面表明住房产权已成为中国重要的家庭财产形式，住房权利的稳定已关系社会的安全。
与之相关的法律体系还有不少疑点。《土地管理法》第五十八条规定，“为公共利益需要使用土地的”，或“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”，即可收回国有土地使用权。
将以上两种情况并列，表明“为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”不是“为公共利益需要使用土地的”。这样，强制性收回国有土地使用权的行为，甚至可以在非公共利益的房地产开发中发生。
2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》（下称《条例》）则使拆迁人获得了强势地位，大量的被动性住房需求迅速被拆迁制造出来。
《条例》规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。事实上，房管部门很难扮演公正裁判的角色，它们已是运动员，卖地已是地方政府除了税收之外的“第二财政”。
《条例》规定，当事人对裁决不服的，可向人民法院起诉；拆迁人依照条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。
“在这样的情况下，被拆迁人的权益无从谈起。”北京市律师协会律师秦兵说，“拆迁是涉及当事双方变更房屋产权的行为，应该由双方先变更，再到房管部门登记。可目前的情况经常是，拆迁人只须与房管部门通通气，就可以把人家的房产变更了。”
国内许多城市在经历1998年的房改之后，仍有不少租金低廉的房管局直管公房和单位自管公房由老住户继续租用，这些公房多为人口拥挤的旧宅院或不成套住宅。按照《条例》的有关规定，拆迁时承租人与公房所有人如果对解除租赁关系达不成协议，拆迁人应与公房所有人实行房屋产权调换，产权调换的房屋由原房屋承租人继续承租。
王俊花租住的是一处不到20平方米的直管公房，只要不与房管局解除租赁关系，她本可以按照《条例》规定，在拆迁后继续承租产权调换的房屋，可在那一刻，房管局以金蝉脱壳的方式将她推入到市场。
根据《条例》制定的《北京市城市房屋拆迁管理办法》（下称《办法》）作出了比《条例》更多的规定，包括拆迁直管公房时，直管公房应当按照房改政策出售给房屋承租人，房屋承租人购买现住公房后作为被拆迁人，由拆迁人给予补偿；拆迁自管公房时，也可按照上述规定处理。
这样，只要一拆迁，这部分带有保障性质的公房便不复存在，它们被以房改的方式售给了房屋承租人，房客就变成了房主，同时也变成了被拆迁人，接下来的情况便是，拿着拆迁补偿款加入购房大军。
“强暴”旧城的逻辑
“他们拿来一份合同让我签字，说拆之前要统一进行房改，要我交5000多块钱把这个房子买下来，还说这笔钱可以从拆迁款里扣。”王俊花向《瞭望》新闻周刊叙述了她参加房改的过程，“没办法，那份合同你不签也得签，大家都签。”
拆迁补偿款按房屋面积支付，面积越小，得到的补偿款越少。北京市政协2003年的调查显示，外迁居民平均每户拆迁补偿款在10万至15万元之间。
看着疯涨的房价，王俊花感到了恐惧。“我买不起房啊！”她说，“可拆迁办的人冲我吼，谁叫你没钱呢？！”
生活在危旧房改造区的多为城市低收入者，被拆迁后他们多面对巨大购房压力，即使搭进全部拆迁补偿所得，也不得不背上沉重债务。
但在一些人看来，拆迁拉动了房地产发展，房地产拉动了城市经济发展，是一举多得的好事。
2002年6月《北京日报》披露的信息显示，被拆迁居民对商品住房的需求量已约占北京市场全年住宅销售总面积的三分之一，“已经成为市场中重要而且比较稳定的有效需求量。”
2004年10月《中国经营报》载文评述北京房地产市场：“‘城中村’改造带来的是巨大的商机，一方面许多土地被清理成‘熟地’，给了众多开发商生意机会；另一方面，大量居民重新购房，又为房地产市场提供了充足稳定的需求。”
“如果不对旧城进行‘强暴’就不可能改善人民的生活。”2000年12月，“只为富人盖房”的任志强却关心起穷人的房子来，他写了一篇文章，为旧城改造叫好，“目前北京无数保护区内仍处于住房贫困（原文如此——引者注）、危险状况之下的居民，对政府的要求仍是首先改善他们的住房条件。活着的人不是为死去的文化生活，而是为创造未来的文化生活。历史的文化只有当其能为未来创造价值时其本身才有保护的价值。”
“北京旧城里现在85%以上都是房管所的房子，私房户很少了。房管所实际上就是房东，说白了，房东让你走你就得走。现在给你贴着钱，让你从一个无产者变成有产者，还不满足？拿那些钱能买到新房的一半就已经够不错的了。”“北京旧城风貌保护与危房改造专家顾问小组”成员王世仁日前向媒体发表评论。
北京理工大学教授杨东平则道出了内在的逻辑，他在去年1月新修订出版的《城市季风》一书中，描述了他所定义的“‘拆迁经济学’原理”：“大规模拆迁→制造购房需求→推动房地产开发→再拆更多的房，如此循环。拆得越多，需求越旺，房地产就越发达。这就是为什么用推土机开路，迫不及待地把大片历史文化街区和古老建筑夷为平地的经济原因。”
这样的情况已受到中央决策层的关注，“国六条”即有这样的表述：“合理控制城市房屋拆迁规模和进度，减缓被动性住房需求过快增长。”
物权与保障的联盟
房屋拆迁关系社会财富的再次分配。在目前的拆迁程序中，拆迁人位处分配链条的上游。拆迁人与被拆迁人不平等的博弈，拉大了财富差距，不但使拆迁问题越发敏感，还为经济可持续发展累积了隐患。
“一种制度的良善与否可以从民心中考究出，实践是检验制度得失的试金石。”中共中央党校政法部教授、人权理论研究博士生导师林喆对本刊记者说，“凡是为民众不认可或损害了大多数人利益的制度，一定存在着重大的缺陷，凡是与人民利益相冲突的制度，补救的最好办法就是废除之。”
2005年林喆投书《瞭望》新闻周刊，对不断发生的恶性拆迁事件发表评论：“很有必要废除现行的、赋予政府更多自由裁量权的法规——《城市房屋拆迁管理条例》，而制定一部保护公民住宅权的法律，以给予城市房屋拆迁行为以更为严格的限制，以及给予拆迁户更为优惠的补偿。”
她认为，2004年宪法修正案作出“公民的合法的私有财产不受侵犯”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”的规定，为公民保护自己合法的私有财产，防止国家（主要是地方政府）权力的侵害提供了有力的宪法武器，它对于提高地方政府对公民合法的私有财产的尊重和保护具有重要的意义。
“宪法关于‘国家尊重和保障人权’决不能成为一句空话，必须通过具体的法律制度来体现，对公民私有财产的尊重，实际上是对公民人格的尊重，而房产是公民最重要的财产。”林喆向本刊记者强调。
物权法出台后，从“拆迁+市场”转向“物权+保障”已是大势所趋。
“现在从市里到区里，大家都明白了，解决危房和旧城保护问题，不能再简单地用房地产开发方式去做了，正确的策略是用住房保障对接。”北京市政府的一位官员对《瞭望》新闻周刊说。
去年北京市编制了“北京住房建设规划”（2006年～2010年），将住房保障体系的建设作为重点，提出建立由廉租住房、经济适用住房、政策性租赁住房三个层次构成的住房保障体系，扩大廉租住房保障政策范围，转变经济适用住房供应模式，由销售为主过渡到租售并举，通过收购存量住房和租赁型经济适用住房，作为政策性租赁住房的主要来源。
“这些都是好政策。”王俊花看到了全国城市住房工作会议的报道，她对本刊记者说，“我还得供女儿上大学呢！我的要求不高，就是还能像以前那样，有个小房子让我继续去租，能够安身就行。”（文/《瞭望》新闻周刊记者王军）
