打击整治“不合理低价游”三问 该怎么认定怎么查？

　　打击整治“不合理低价游”三问

　　@“不合理低价游”惹谁了，这个问题的答案不言而喻：表面上惹的是国法行规，深层次惹的却是道德良心、惹的是公序良俗。

　　@旅游监管部门也正是以“踏石留印、抓铁有痕”的劲头开展旅游市场监管工作。在这种大背景下，旅游监管部门绝对不可能对旅游市场秩序的整治不了了之，这是大局所决定的。这是新的执政理念，也是新的监管态度。

　　@“不合理低价”这个“以部分指全部”“以特征指本体”的说法，应当具备三个要件：一是“低价”作为“诱骗”手段；二是“安排购物或者另行付费旅游项目”；三是“获取回扣等不正当利益”。

　　2016年10月12日，国家旅游局发布《关于组织开展整治“不合理低价游”专项行动的通知》(以下简称《专项行动通知》)，开展了轰轰烈烈的专项整治活动。先后组织工作组对上海、合肥、云南、北京等地展开督察，发布典型案例进行通报。各省市旅游主管部门也积极配合、展开行动，“不合理低价游”现象得到一定程度遏制，旅游市场秩序有所好转。

　　对此局面，有人欢喜有人忧：整治行动打击了非法违规旅行社，合法守规企业乐见其成；依靠不合理低价产品生存的旅行社则愁眉不展，被处罚的企业更是叫苦连天。

　　但面对这场史无前例的整治风暴，市场上还存在着一些疑惑或不解，一些企业还抱着一丝侥幸，一些经营者“吃瓜”观望，静待风暴结束，期待重整旗鼓再开张。笔者也经常遇到业内人士询问，听到一些或称赞、或困惑、或抱怨的声音。对一些比较集中的疑惑和问题，结合法律规定和行业现状，发表一点个人看法。

　　一问：“不合理低价游”惹谁了

　　低价旅游产品，可以让游客少花钱出门甚至出国旅游，可以让旅行社获得佣金，可以让导游获得回扣，可以让购物店获得盈利，可以让目的地政府获得税收，这么一个“多赢”的局面，为什么行业管理部门多年来持续打击，近一两年更是集中火力，摆出一副誓必定点清除、除之而后快的架势？

　　这是很多旅行社、导游、购物店，甚至是旅游者本人都很困惑的问题。曾有业内人士抱怨：“之前我们组织赴日本旅游，客人只要花2000元就可以在日本玩七八天，再花四五千元在日本买点化妆品小家电，一共也就花六七千元，还买回一大堆东西，客人和我们都满意。而现在，同样线路，团费就得七八千元，客人承受不了，报名的人少了，各方都受损。”

　　这种观点听起来很有道理，细细品味似乎不对。

　　各方都满意的事情，是否都是合理合法的事情？似乎不尽然。将世上之事罗列筛选，似乎只有三件事，在特定情况是参与各方都满意的，但绝大多数国家都认为是违法的、在道德层面也是被排斥和抵制的，这三件事就是“黄”“赌”“毒”。参与各方都满意，政府就是不让干，道德层面就是不认同，这是三种行为的共同之处。

　　政府为什么不让干？道德为什么会排斥？法律为什么会制裁？道理也很简单：因为这些行为侵害的是社会健康的肌体，突破了最基本的道德底线，更不用说这些现象背后隐藏的、潜在的以及不时发生的人伦悲剧。这么一类比，也很好理解为什么业内把“零负团费旅游团”“不合理低价旅游团”称之为“赌团”。

　　“各方满意”的背后其实是一种赌徒心理，都想在这一场赌局中成为赢家占得便宜。可从现实来看，参与“不合理低价游”的赌徒们，又是“赌品”极差的赌徒：游客抱着占便宜的心态参加低价团，但又不想购物、自费，受到委屈后，就投诉举报；导游“买人头”获得带团机会，当客人不购物时就辱骂强迫；旅行社售卖不合理低价产品，不给导游支付正常报酬。参与各方看似都愿意参与这个赌局，但都“愿赌不认输”。

　　“不合理低价游”惹谁了，这个问题的答案不言而喻：表面上惹的是国法行规，深层次惹的却是道德良心、惹的是公序良俗。所以，打击整治没商量！

　　二问：打击整治是一阵风吗

　　“这么多旅行社违法，这么多‘零负团费’，也没见旅游局查过谁、罚过谁。”这是之前旅行社业内常听到的一句话。这句话表现的心态，一是感觉法不责众，另一种暗含的心态，似乎也很希望旅游主管部门加强监管，严惩违法企业。

　　当严格的监管真的来了，真的查了谁、罚了谁，一些企业又感到不适应了。被罚的旅行社感到冤枉，大家都这么干，为什么偏偏罚我；被严格监管的省市也是一肚子苦水，“价格涨了，客人都到别的省份去了，当地经济怎么发展”。无论是被罚的还是侥幸逃脱的企业，也都抱着“也就是一阵风”“刮过去就没事了”的心理。

　　《专项行动通知》把整治行动分为三个阶段，第一阶段，工作部署(2016年10月底前)；第二阶段，集中整治(2017年2月底前)；第三阶段，巩固提升(2017年4月底前)。当时很多旅行社从这三个阶段的工作安排，看到了“希望”，“2017年4月底结束，再往后就不了了之啦”，可是没想到，“春季行动”刚结束了，“暑期整顿”又来了，据传“秋冬会战”还在前边招手……大家这时开始嘀咕了：“这阵风刮得有点长”“怎么还在查，什么时候是个头”……

　　其实，对“不合理低价游”的打击一直在持续，2015年9月国家旅游局连续发布《关于打击组织“不合理低价游”的意见》《关于打击旅游活动中欺骗、强制购物行为的意见》，2016年2月国务院发布《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》，再到2016年10月发布《专项行动通知》，政策措施轮番登场、执法检查紧锣密鼓、典型案例不断公示。

　　“一阵风”的整治方式已成过去时，严格监管成为新常态。旅游企业、从业人员应当适应这种监管模式，更要积极调整心态，及时调整业态。

　　在当前这种大背景下，旅游监管部门绝对不可能对旅游市场秩序的整治不了了之，这是大局所决定的。这是新的执政理念，也是新的监管态度。

　　三问：“不合理低价游”怎么认定怎么查

　　“不合理低价游”确实不好认定不好查。

　　有人抓住“不合理低价游”这个说法，认为既然是“合理不合理”的问题，就没有统一的尺度和标准，只能是人为的主观判断。也有人甚至提出“不合理低价游”根本就不是一个“罪名”，更何况价格问题是物价部门的职权范围，旅游主管部门根本没有任何权力进行“不合理低价”的执法检查，更不能随意进行行政处罚。

　　这些说法，确实有一定道理。但是不能因为国家旅游局《专项行动通知》中有“不合理低价”的字眼，就想当然地认为价格问题和旅游行业管理部门无关，或者认为执法检查部门对“不合理低价游”进行查处就是违法行政、违法执法。

　　其实，“不合理低价游”只是为方便表述而使用的“借代”修辞。这里有必要复习一下中学语文：借代是指用与人或事物有关的部分内容或特征来代替人或事物的修辞格。比如，可用特征代替本体，用部分代替整体，等等。

　　“不合理低价游”这个说法，并不是随意拍脑门而来的，是有出处的，即《旅游法》第三十五条第一款规定的“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益”。以此简称，来指代违反《旅游法》第三十五条规定的经营行为，并取代此前行业内“零负团费”的通常说法。

　　《旅游法》第九十八条规定的也是“旅行社违反本法第三十五条规定的，由旅游主管部门责令改正，没收违法所得，责令停业整顿，并处三万元以上三十万元以下罚款；违法所得三十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；情节严重的，吊销旅行社业务经营许可证；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，没收违法所得，处二千元以上二万元以下罚款，并暂扣或者吊销导游证”。因此，处罚的违法行为是“违反本法第三十五条”，而不是单纯的“不合理低价”。

　　在执法检查中，只认为某家旅行社的产品线路为“不合理低价”，可能旅游执法部门并无充足的理由进行查处。因为仅从“价格低”来说，旅行社可以搬出很多理由来说明价格是合理的甚至是合法的：《反不正当竞争法》中规定，“经营者不得以排挤竞争对手为目的，以低于成本的价格销售商品。有下列情形之一的，不属于不正当竞争行为：(一)销售鲜活商品；(二)处理有效期限即将到期的商品或者其他积压的商品；(三)季节性降价；(四)因清偿债务、转产、歇业降价销售商品。”其中第(二)项、第(三)项规定，似乎就是为一些旅行社经营低价旅游线路准备的以对抗旅游执法检查的理由。

　　那么我们就有必要再看下《旅游法》第三十五条是怎么说的，从三十五条的表述来看，“不合理低价”只是手段，其目的是“诱骗旅游者”，结果是“通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益”。

　　因此从三十五条前两款的全文分析，“不合理低价”这个“以部分指全部”“以特征指本体”的说法，应当具备三个要件：一是“低价”作为“诱骗”手段；二是“安排购物或者另行付费旅游项目”；三是“获取回扣等不正当利益”。

　　不过，单纯从这三个条件来看，似乎都可以找到合理的理由：

　　其一，说旅行社“低价”，旅行社可以给出“低价”的千万种合理理由。

　　其二，说旅行社“安排购物和另行付费项目”，《旅游法》第三十五条第二款规定了“但是，经双方协商一致或者旅游者要求，且不影响其他旅游者行程安排的除外”，只要旅行社和旅游者双方签字认可的行程单中写明了购物活动和另行付费项目，难道不是“双方协商一致”的证明吗？

　　其三，说旅行社从购物场所或另行付费项目获取利益，也不能当然认为是违法，按照《反不正当竞争法》第八条规定“经营者销售或者购买商品，可以以明示方式给对方折扣，可以给中间人佣金。经营者给对方折扣、给中间人佣金的，必须如实入账。接受折扣、佣金的经营者必须如实入账。”只要经营者合法入账，也是合法的经营行为。(关于旅行社收取购物场所佣金的合法性分析，见笔者于2016年8月18日在本报发表的《购物店的佣金与政府的奖励》一文)。

　　但是三个独立的合法行为，组合在一起，其性质可能发生变化：如果某家旅行社号称自己的线路低价是“阶段性促销”“尾货甩卖”，同时又和游客“协商一致”在旅游行程中安排了指定的购物场所和另行付费项目，又收取了该购物场所的佣金，而获取的佣金又正好是用来弥补其“低价”，这个低价也正是“诱骗”旅游者来报名参团的一个诱因，那么这一连串的行为就可以被认定为违反了《旅游法》第三十五条的规定，就可以按照第九十八条进行处罚——当然，对于执法部门来说，获取这一连串的证据确实很难。

　　不过，任何违法行为都不会是天衣无缝的，都会留下蛛丝马迹。旅游执法机关会找到非法旅行社的违规细节切入：比如不规范签署书面旅游合同、不在旅游合同中写明导游服务费、不披露地接社的信息、向地接社支付的接待费用低于接待成本、对于老人儿童等特殊群体没有提供更多服务而多收取旅游费用、不向导游支付合法劳动报酬、收取的佣金代理费不合法入账，等等。只要有一点线索，就可以依据法律规定进行查处，然后再抓住这一点线索抽丝剥茧，进一步认定违法行为，给予更严厉的处罚。

　　读到此处，读者可能要怀疑笔者这么分析说明，是在指导非法旅行社如何逃避检查。但是，如果旅行社能把上边这几条都做到合法合规，这家旅行社的这条线路产品，也就不可能是“不合理低价游”了。

　　总之，“不合理低价游”不仅违法，还惹了很多人；打击“不合理低价游”行为的风还将持续刮下去；查处的决心和力度不减、执法检查的精细化、专业化程度也将不断提高。期望躲过风头重新开张、找个理由逃避处罚的希望是比较渺茫的。对旅游企业而言，最好的办法就是规规矩矩做事、老老实实经营。

　　当然，相对于有限的执法力量，全国两万多家旅行社实在是查不过来，不过查到了谁，罚到了谁，别叫冤，别抱怨，闯红灯的行人被罚拿着小红旗在路口站岗执勤时，就别埋怨为什么那么多闯红灯的人只抓自己。关键是，谁让你闯红灯了呢！

　　(作者为北京市法学会 旅游法研究会 副秘书长)