数字经济发展促社会政策转型

　　当前，数字经济时代正飞奔而来。据中国网络空间研究院编撰的《中国互联网发展报告2020》， 2019年我国数字经济规模达到35.8万亿元，占GDP的36.2%，名义增长速度几乎是同期GDP增长速度的两倍。数字经济的快速兴起，正在推动经济发展范式乃至人类社会的深刻变化，也对社会政策提出了新要求。

　　数字经济：新的经济发展范式

　　什么是数字经济？按照目前广为接受的《二十国集团数字经济发展与合作倡议》提出的定义，“数字经济是指以使用数字化的知识和信息作为关键生产要素、以现代信息网络作为重要载体、以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动”。这一定义点明了数字经济的关键生产要素、重要载体和推动力量等要点。可以说，作为继农业经济和工业经济之后创新的经济发展范式，数字经济引起了生产要素、生产力和生产关系的全面变革。

　　第一，在生产要素方面，数据成为关键的生产要素。数字化的知识和信息，或称之为数据，已成为贯穿数字经济发展全过程的关键要素；更重要的是，数据与资本、劳动力、土地等其他传统生产要素正在不断组合、相互融合，从而引发生产要素多维度、系统性的变革。这意味着，对数据资源的采集、处理、占有和使用的能力将成为企业竞争优势的源泉，并将成为影响劳动者的就业、收入和社会分层的关键因素。第二，在生产力方面，数字技术使生产力极大程度地得到解放。移动通信、互联网、人工智能和大数据等技术的快速迭代，以及数字产业化和产业数字化的双轮驱动，都进一步解放了社会生产力，从而不仅形成了极具活力的全球信息通信产业集群，更通过对传统产业的融合改造，全面提升了管理和运营效率，成为经济增长的重要引擎。第三，在生产关系方面，以新出现的依托数字技术的平台型企业为代表，表明数字经济时代生产力的变革正在推动生产关系的重大变化。在2019年全球市值排名前10位的企业中，有7席均为依托数字技术的平台型企业，凸显了数字经济时代平台型企业的快速崛起。平台企业与平台用户之间形成了事实上的纵向管理关系，从而使平台经济发展呈现出平台管理和政府监管的二元管理模式。平台企业的这一独特地位，不仅对政府的经济规制提出了新要求，也对社会政策发展带来了较大影响。

　　概言之，作为新的经济发展范式，数字经济正在引发人类社会系统性、全局性的变化。而值得注意的是，与此同时，它也动摇了传统社会政策赖以构建的经济社会前提，对社会政策提出了一系列挑战。下面择其要者进行讨论。

　　重塑社会政策前提

　　数字经济重塑支撑社会政策的国家财政汲取能力。现行税收制度和征管体系与数字经济不相匹配。税收是现代国家生存之本，也是社会政策运行的根基。现行税收制度是与工业经济形态相适应的。在工业经济社会中，国民经济的结构形态和组织方式都相对稳定，现代国家逐步建立、完善了国民经济统计和行政管理体系。据此，可以对一国乃至更小区域内经济实体的数量、纳税人，以及有义务参加社会保险的就业群体等关键要素进行清晰的统计和核算，从而实现对一般税收以及社会保险相关税费的准确核定和有效征管。而数字经济对现行税收制度提出了新问题。以数据为基础的数字经济突破了经济活动的空间限制，使生产要素跨区域流动更为便捷，跨国企业可更便捷地实现价值链的分散和聚合，从而在全球实现税负最小化的利润分配和转移，这对传统上属地化的税收征管体系带来了较大影响。与此同时，数字经济的交易活动具有很强的虚拟性，它借助无处不在的网络平台，不需要人与人的密切接触即可完成商品和服务贸易，从而使税收征管变得更为困难；而互联网平台上生产者和消费者规模的海量化、两者界限的模糊化以及共享经济模式的兴起，更进一步加剧了确定税收主体和税基的困难。数字经济发展对于国家税收汲取能力的这一影响，严重削弱了国家既有的以再分配为主要手段的社会政策的经济基础。

　　数字经济重塑现行社会政策的前提假设。目前的社会政策体系是与工业经济相匹配的。它以工业化生产方式所形成的产业工人标准化职业生涯，以及相对稳定的雇佣关系作为前提假设，以应对老龄、失业、疾病等风险。而数字经济的就业新特征正在打破这种相对稳定的雇佣关系，其与就业相关联的风险也就呈现出新的诱因和分布特征，从而给就业政策和社会保险体系这两大支柱都带来了较大影响。

　　首先，数字经济时代因与人工智能相关的技术更新带来的技术性失业风险增加。尽管目前对人工智能等数字技术应用对就业总量的影响尚存争议，但基本的共识是，数字经济对劳动者的知识和技能提出更高的要求，低技能、程序性的就业岗位正在并将继续被人工智能相关技术大幅替代，这就大大增加了技术性失业的风险；随着知识更新速度不断加快，这种技术性失业风险将始终存在，并有可能加剧。与技术性失业对应的社会政策是就业转型服务，而目前我国的就业政策对此还关注不够。

　　其次，新型就业关系影响社会保险体系的可持续性。数字经济催生了网约车司机、网络主播和快递小哥等新型职业，推动就业模式从“雇主+员工”的稳定就业走向“平台+个人”的灵活就业。这一变迁对现存的劳动法、劳动合同法和社会保险体系都提出了新的要求。以社会保险为例，灵活就业者参保多选择低缴费基数，且总缴费率比雇主、雇员共同缴费模式低，而这两种模式未来的基础养老金支出则相同；另有测算表明，可选择是否参与社会保险的灵活就业者的医疗支出明显高于强制参保的正式就业职工。进一步讲，灵活就业群体可选择性参与社会保险，在一定程度上限制了社会保险原有的“强制性”和“义务性”。此外，“平台+个人”模式下的快递小哥等从业者还是职业伤害的高危群体，但相比传统的“雇主+雇员”模式，其与平台企业的就业关系较为松散，在工伤保险缴费责任承担和工伤取证等方面都面临诸多挑战。这些新变化正在从根本上动摇工业经济时代以稳定雇佣关系为基础、以雇主和员工共同缴费为支撑的社会保险模式。

　　推动社会政策实践模式转型

　　数字经济潜在的收入分配不均衡风险还对社会政策实践模式提出了新的要求。现行基于社会保险和社会救助等再分配工具的社会政策实践模式，主要是针对前数字经济时代的社会风险和第一次收入分配差距而设计的，而如今数字经济呈现出的收入分配不均衡特征，使这一实践模式面临较大压力。

　　创新能力以及信息获取和利用能力的差异，会进一步影响劳动者收入。一方面，创新在数字经济中的作用会进一步凸显，创新型高端人才因此会得到高报酬。另一方面，普通劳动者则面临一种新的局面：一是前述技术性失业风险的普遍存在，使其收入水平受限，稳定性下降；二是因信息能力/数字鸿沟而产生新的分化。

　　如此，劳动力市场风险增加、新型分化产生，这都意味着数字经济对收入均衡的可能影响。一方面，这要求以公平、正义为核心价值的社会政策要扮演更积极的角色，而另一方面，现行社会政策体系的经济基础和前提假设亦已被数字经济所削弱。如此，功能需求上升和能力削弱之间的张力，大大增加了对数字经济时代社会政策实践影响的强度。

　　进而言之，数字经济对社会政策提出的新要求源自其对相关领域的影响。一方面，数字经济使得整个经济社会活动日益呈现出高度的虚拟化、流动性、融合化、隐匿性、平台化等特征；另一方面，它在创新经济社会发展模式的同时，也产生了对国家税收汲取能力、稳定雇佣关系以及以此为基础的就业政策和社会保险政策等社会政策主要支柱的影响。

　　面对上述挑战，社会政策要进一步拓宽其政策资源的筹集渠道，重构社会保险等政策设计，不断增强劳动者面对知识更新加速和人工智能技术替代挑战时的可持续就业能力。放宽观察的视界，我们必须重新审视工业经济时代形成的社会政策体系，重新审视经济政策和社会政策的关系，思考如何重塑与数字经济时代特征相适应的社会政策体系。这是数字经济时代社会政策研究者新的使命和责任。

　　（作者单位：北京师范大学社会发展与公共政策学院）

　　作者简介

　　姓名：徐晓新 工作单位：