自贸试验区，怎样用好“更大改革自主权”

　　【智库答问】

　　本期嘉宾

　　中国（海南）改革发展研究院院长 迟福林

　　福建师范大学经济学院院长、福建师范大学福建自贸区综合研究院院长 黄茂兴

　　商务部国际贸易经济合作研究院外国投资所副主任 张菲

　　复旦大学上海自贸区综合研究院秘书长 尹晨

　　亮点速览

　　●不断丰富和完善的自贸试验区“雁阵”，有利于形成并维持强劲持久的改革开放动力，形成规模优势和协同效应

　　●自贸试验区亮眼表现，与牢牢抓住制度创新这一核心、全面提升政府服务效率和质量等因素密切相关

　　●加快推进高端人才引进、培育、评价、激励等机制创新，集聚天下英才，服务自贸试验区建设

　　1、更好承担为全面深化改革、全方位扩大开放探索新路径的国家任务

　　光明智库：8月6日下午，国务院公布关于同意设立中国（上海）自由贸易试验区临港新片区的批复。自2013年9月上海自贸试验区挂牌运行以来，我国自贸试验区建设形成了“1+3+7+1”的开放发展格局。党的十九大报告提出，要赋予自由贸易试验区更大改革自主权。

　　在今年二十国集团领导人大阪峰会上，习近平总书记表示，将“新设6个自由贸易试验区”“加快探索建设海南自由贸易港进程”。如何看待我国自贸试验区的这种格局？如何理解增设上海自贸试验区新片区这一重大举措？

　　张菲：我国自贸试验区已经形成“雁阵”格局，这一格局是在总结我国改革开放历史经验的基础上，结合我国不同区域发展的特色差异和战略定位，在地理空间上全面拓展的结果。这种渐进的试验模式，有利于自贸试验区压力测试和风险测试不断加大，辐射带动作用继续增强。

　　黄茂兴：当前，贸易保护主义和单边主义不断抬头，增设上海自贸试验区新片区，扩大自贸试验区的试验范围，有助于我国企业在全球投资贸易中有效抵御外部贸易摩擦带来的新挑战、新风险，积累更多有效做法和有益经验。事实上，自贸试验区就是深化改革的“试验田”，能够拓展改革的广度和深度，服务于全面深化改革和全方位扩大开放的战略需要。

　　自2013年9月挂牌运行以来，上海自贸试验区在深化改革和扩大开放方面进行了积极探索，为其他地区积累了一系列可复制推广的经验。增设临港新片区，在我看来，就是要在前期实践的基础上进行更大力度和更高水平的对标探索，参与国际最高水平竞争，为中国的整体扩大开放积累更多经验。

　　尹晨：自贸试验区的“雁阵”布局，可形成更丰富多样的制度创新成果，为全面深化改革和全方位扩大开放探索新路径、积累新经验。自贸试验区之间不但互相学习借鉴，还要追赶与竞争，这有利于形成并维持强劲持久的改革开放动力。同时，更多自贸试验区的不断加入和协同合作，有利于形成规模优势和协同效应。

　　增设临港新片区，是以习近平同志为核心的党中央总揽全局作出的进一步扩大开放的重大战略部署，是新时代彰显我国坚持全方位开放坚定决心、主动引领经济全球化健康发展的重要举措。正如上海市委常委、常务副市长陈寅所说，增设新片区，不是简单的原有自贸试验区扩区，也不是简单的现有政策平移，而是“全方位、深层次、根本性的制度创新变革”。

　　2、建设代表中国参与国际竞争的特殊经济功能区

　　光明智库：备受关注的临港新片区承担着什么责任和使命，在制度设计方面有哪些创新？在您看来，在自贸试验区“大胆试、大胆闯、自主改”的过程中，还有哪些短板亟待补上？

　　尹晨：新片区将加快形成一批“首创性”制度创新成果；新片区将着力发展离岸经济、创新经济、总部经济和数字经济，推动贸易、资金、运输、信息、人员等自由流动，探索符合国际惯例的税收制度和监管制度；新片区将对标国际公认竞争力最强的自由贸易区，进行更大力度的压力测试，实行最具竞争力的开放政策，打造国内最优、国际一流的营商环境，建设能够代表中国参与国际竞争的特殊经济功能区。

　　在我看来，上海自贸试验区新片区主要有以下三个新特点：新在面积扩大，连片整体的新区域为引进内外资项目落地、打造现代产业集群提供了重要的物理空间；新在承担新任务，新片区的制度创新对标国际最高水平自由贸易园区，在便利化的基础上，以投资自由、贸易自由、资金自由、运输自由、人员从业自由等为重点，大胆探索；新在拓展新功能，建设具有较强国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。

　　黄茂兴：临港新片区的制度设计需要进行全方位、深层次、根本性的创新探索。一是坚持对标国际高标准的投资贸易要求，进一步提升投资贸易自由化和便利化水平。二是赋予特殊经济功能区新使命，打造更具国际市场影响力和竞争力的特殊经济功能区。三是深化跨境金融管理制度和税收政策安排，允许探索新片区内资本自由流入流出和自由兑换，支持金融机构在可控条件下开展相关跨境金融服务。四是坚持风险防控底线。从重点领域监管、信用分级管理和边界安全等不同维度，构建起全面的风险管理体系。

　　张菲：赋予自贸试验区更大改革创新自主权，要加快健全并推广自贸试验区“容错机制”，使容错免责具体化、条件化、可操作；同时加强法制保障，让体制性改革创新有法可依；加强各职能部门、各部委间数据标准的统一和彼此信息的互联互通。

　　迟福林：建议推动部分自贸试验区率先对标全球高标准自由贸易园区。比如，上海、广东等制度创新任务完成度较高的自贸试验区，要率先对标全球高标准的自贸协定，做好我国开放型经济新体制的压力测试。建议赋予其“零关税、低税率、区内流转免征增值税”等某些国际自由贸易园区通行的相关政策，并加快在数字贸易、服务贸易等新兴贸易领域的规则探索，为形成全球数字贸易与服务贸易新规则作出贡献。

　　3、带给百姓实实在在的获得感

　　光明智库：今年上半年，全国12个自贸试验区实现进出口总值1.61万亿元，同比增长4.3%，占我国同期外贸总量的10.97%。网友普遍关注，自贸试验区建设为百姓生活、企业发展带来了哪些利好？

　　张菲：自贸试验区的亮眼表现，与牢牢抓住制度创新这一核心，全面提升政府服务质量和效率等因素密切相关。在先行先试方面，各个自贸试验区还有不少全国首创。例如：深圳前海蛇口自贸片区首创跨境缴税，完善多元化缴税平台；实施“证照分离2.0版”改革，破解“准入不准营”问题。浙江自贸试验区结合自身资源特色和优势，在推进以油气全产业链为核心的大宗商品贸易和投资便利化自由化方面大胆探索，已经跃升为全国第一大加油港，并跻身全球十大加油港。

　　黄茂兴：建设自贸试验区，不仅助推我国经济高质量发展，也要让百姓有实实在在的获得感：可以购买到更加丰富的进口商品；可以享受到更加优质的社会服务，比如，福建自贸试验区允许来自台湾地区的医疗技术人员按照大陆执业管理规定在自贸试验区内从事医疗相关活动；可以创造更多就业和发展机会。

　　各地政府打造自贸试验区国际化、法治化及市场化的营商环境，促进各要素流动更加顺畅，激发市场主体活力和社会创造力，不仅有助于降低企业的制度性成本，也促使企业融资、物流等成本明显降低。同时，可为企业创造新的产业业态，创造更多的投资与贸易机会。

　　尹晨：对普通百姓来讲，自贸试验区带来了不少便利和实惠。比如今年春节期间，来自智利的车厘子进入了中国寻常百姓家，一是得益于中国—智利自贸区协定（FTA）生效，包括车厘子在内97%的双方进出口商品实现零关税；二是上海自贸试验区的系列贸易便利化措施，使得通关时间大大缩短，车厘子从智利机场起飞到进入中国市场，整个过程耗时不到48小时，成本和损耗率都大大下降。

　　　4、加快转向以制度性、结构性开放为主的改革开放探索

　　光明智库：截至2018年年底，上海自贸区各项试验任务完成率超过90%；第二批自贸区试点任务完成率均超过90%；第三批自贸区试验任务全面启动，完成率总体超过70%。您如何看待这份成绩单？

　　黄茂兴：这份成绩单充分表明，各个自贸试验区实现了一批重点领域的创新突破，总体上实现了战略定位和发展目标。究其原因，首先是先行先试的探索试验功能得以充分发挥；其次是体制机制保障等综合配套和服务能力不断健全。自贸试验区建设是一项系统工程，需要政府、企业和个人共同参与，特别是政府部门逐步建立了上下联动、条块结合、协同推进的高效工作格局，确保了各项改革规范、有序开展。

　　我国各个自贸试验区承担的共性试验任务，是我国改革开放、与国际市场接轨进程中必须解决的一般性问题。对此类共性试验任务，建议加强各个自贸试验区的沟通交流，加快复制和总结推广。

　　尹晨：持续深化差别化探索，可以在三个更好“结合”上下功夫：一是更好结合自身的特点和优势。目前已有的12个以及即将新增的6个自贸试验区，有的位于沿海发达地区，经济实力、对外投资和贸易能力、国际化程度都比较高，可以进一步加大开放的压力测试，提升在全球价值链中的地位；有的位于陆海空大通道的关键节点，可以进一步提升贸易便利化甚至自由化水平，建设国际商贸物流核心枢纽；有的科研机构集聚、人才储备雄厚，可以进一步推进自贸试验区与自主创新示范区的“双自联动”，建设全球创新高地。二是更好结合所承担的国家战略任务，在对接服务国家战略方面下功夫。三是更好对标国际，既可以对标国际高标准投资贸易规则、高水平实践案例，也可以对标新加坡这样的高度国际化的营商环境。

　　迟福林：在总结经验的同时，也需要研究自贸试验区高水平发展面临的挑战。比如，开放水平与全国落差有所缩小，面临着“高地不高”的挑战；部分政策还没有真正落地或难以有效落地，有的政策从发布到落地周期偏长。由于自主权有限，某些制度创新难以突破。在负面清单大幅减少的情况下，如何解决制约其落实的体制因素，也成为突出问题。以服务业市场开放为例，由于复杂程度高、风险管控要求高，没有更大的改革开放自主权，以服务贸易为重点的自贸试验区产业发展，很难有大的突破。

　　为加快从以负面清单为主的实践转向以制度性、结构性开放为主的改革开放探索，我国自贸试验区应做到：

　　成为我国深度融入世界经济、对标高标准经贸规则的先行区。例如，服务于我国对外开放总体战略，自贸试验区应当率先对标全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）等高水平经贸规则，适时探索零关税、低税率、简税制；尽快在电子商务监管、国企改革、打破行政垄断等方面先行探索，为我国推动全球自由贸易进程、参与全球贸易规则制定、增强全球经济治理话语权提供实践依据。

　　成为我国制度性、结构性开放的新高地。适应经济全球化大趋势，推进以货物贸易为主，向以服务贸易为重点的开放转型，加强同国际通行市场规则对接，尽快开展负面清单外无审批试点等。

　　成为构建开放型经济新体制的重要窗口。当前，我国经济已经深度融入世界，经济转型中的问题更需要在扩大开放的条件下解决。自贸试验区要以开放统筹国际国内两个大局，形成自身全面深化改革的新动力。比如，允许和鼓励自贸试验区采取灵活的制度安排，推进政府职能转变，最大限度提高自贸试验区的工作效率，激发发展活力。

　　项目团队：

　　光明日报全媒体记者 张胜、王斯敏、蒋新军、刘嘉丽、张梦泽

　　光明智库副研究员 焦德武

　　《光明日报》（ 2019年08月20日 08版）