加快推动商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变

　　作者：南京大学教授，长江产经研究院开放经济方向首席专家 张二震；南京审计大学教授，长江产经研究院特约研究员 戴翔

　　2019年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出：“继续推动商品和要素流动型开放，更加注重规则等制度型开放，以高水平开放带动改革全面深化。”这一科学判断和战略部署，一方面肯定了当前以商品和要素流动为主要内容的经济全球化本质特征，另一方面正确指出了中国未来一段时期内开放发展的重点任务，以及新一轮高水平开放的方向和路径。

　　商品和要素流动型开放是经济全球化发展新阶段的主要内容和特点，本质上属于“边境开放”，即降低乃至取消贸易和投资壁垒，实现贸易和投资自由化。二战结束后特别是冷战结束后，和平与发展成为时代主题，多边贸易体制得以确立。在世界贸易组织（WTO）等机构的有效协调下，世界范围内的关税和非关税壁垒大幅降低，推动了商品和要素跨国流动的迅猛发展，极大地带动了世界经济的发展。

　　改革开放尤其是加入WTO以来，中国利用以商品和要素流动型开放为主要内容的经济全球化发展的历史性机遇，大力发展开放型经济，取得巨大成功。2000年到2018年，全国进出口总额从4742亿美元迅速增长到4.62万亿美元，累积利用外资总额从1933亿美元增长到16258亿美元。当前，经济全球化出现了一些新趋势和新特点，中国开放型经济进入高质量发展新阶段，原有开放模式的局限性日益显现，突出表现在三个方面。一是原有以“外资、外贸、外经”为主要内容的开放模式受到国际贸易保护主义的严重干扰，拓展空间极其有限；二是依托“边境开放”的发展模式虽有助于实现一般性生产要素跨国流动，但对高端和创新性生产要素的吸引和集聚力不够；三是国际经贸规则面临大调整、大重塑，并朝着高标准化方向发展，仅仅因循“边境开放”的老路已经不适应经济全球化发展新形势的需要。

　　面临国内外环境的深刻变化，继续推动商品和要素流动型开放的同时，要更加注重规则等制度型开放，如此，才能实现新一轮高水平开放。所谓制度型开放，主要是指从以往“边境开放”向“境内开放”拓展、延伸和深化，建立形成与国际高标准经济规则相接轨的基本制度框架和行政管理体系。实现上述转变的必要性主要体现在三个方面。

　　第一，适应经济全球化新形势必然选择。当前，国际经济环境复杂、多变，但是在变化的格局中我们可以看到“不变”：一是经济全球化继续向前推进的总体趋势不会变，跨国公司期望各国在规则和制度方面实现相容和一致，以满足其统筹全球价值链、整合和利用全球要素“无缝对接”的需求升级；二是国际经贸规则演进的高标准化趋势不会变，即从以往降低关税和非关税壁垒的“边境开放”，向贸易和投资便利化、知识产权保护、政府采购、竞争中立等为特征的“境内开放”的拓展和延伸。可见，无论是基于微观层面的跨国企业需求，还是基于宏观层面的全球经济规则演进，规则等制度型开放必将是经济全球化发展的新形势和新特点。

　　第二，发展新一轮高水平开放必由之路。在全球要素分工条件下，开放发展的水平和层次，不仅取决于自身拥有什么样质量和层次的要素，还取决于能够吸引和集聚到什么样质量和层次的全球要素。因此，新一轮高水平开放离不开对全球高端和创新性生产要素的吸引和集聚。与吸引和集聚一般生产性要素不同，由于高端和创新型生产要素对制度环境所决定的交易成本等更为敏感，因此，对后者的吸引、集聚、整合和利用，仅仅依靠原来的“边境开放”降低流动壁垒，仅仅依靠低成本优势要素乃至优惠政策形成的“成本洼地”吸引效应，是远远不够的，必须依托规则等制度型开放。况且，新一轮高水平开放不仅体现在经济“放开”层面上，同样表现在“善治”等规则制度层面，即未来的国际竞争更加体现在谁更善于治理。

　　第三，全面深化改革的制度优化使然。在商品和要素流动型开放发展阶段，虽然也伴有各种内部改革等，但“边境开放”仍然居于主要地位或者说是主要开放措施。而规则等制度型开放的本质是从以往“边境开放”向“境内开放”的拓展、延伸和深化，会触及到开放中的深水区，因而更具有“试验”和“探路”的特点。实际上，全国范围内已经设立的多个自由贸易实验区以及着力建设的海南自由贸易港，本质上担负的正是制度型改革“试验”和“探路”的使命，进而形成可复制、可推广的制度优化设计和安排的经验。

　　需要指出的是，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，并非意味着商品和要素流动型开放不再重要，只是旨在强调开放模式和方略的转变和调整。毕竟，商品和要素流动仍然是经济全球化的主要内容和基础所在。就上述意义而言，制度型开放仍然是服务于商品和要素流动型开放，更确切地说，是推动商品和要素流动型开放转型升级的需要。比如，从以往吸引和集聚一般性生产要素，向吸引和集聚高端和创新性生产要素的转型升级。况且，由于关税和非关税壁垒并未完全消除，进一步扩大边境开放的仍然具有较大发展空间。这也正是李克强总理强调要“继续推动商品和要素流动型开放”的重要原因所在。从这一角度说，我们必须要坚定地维护贸易和投资自由化，坚定地拥护WTO下的多边贸易体系和规则。与此同时，从适应新形势、把握新特点以及服务于高水平开放现实需要看，必须“更加注重规则等制度型开放”。为此，中国必须在如下几个方面尽快实现新突破。

　　第一，加快建立与国际经贸规则相衔接的内部改革机制。所谓制度型开放本质上是一种“境内开放”，最根本的要求就是着眼于规制层面，促进区域内的规则制度与国际通行的规则制度相衔接，体现监管一致性。为此，中国需要密切跟踪国际经贸规则的高标准演进新趋势，并以此为目标导向倒逼自身内部改革，率先建立和系统推进与国际经贸规则相衔接的内部改革机制。

　　第二，加快并以更大力度实施“负面清单”制度。实施市场准入负面清单制度和外商投资负面清单制度，既是发挥市场在资源配置中的决定性作用的重要基础，也是加快建立与国际通行规则接轨的现代市场体系的必由之路。中国多年来一直是利用全球对外直接投资的最大发展中国家，在转向规则等制度型开放过程中，更需要给各类企业创造公平竞争的市场环境，需要在进一步放宽市场准入、进一步促进投资便利化等方面做出更大努力，实行更大程度的开放。

　　第三，进一步优化营商环境。作为“境内开放”的关键影响因素之一，国内营商环境在新一轮扩大对外开放中扮演着十分重要的角色。为此，中国必须着力于打造国际化、法治化、市场化、便利化的一流营商环境，尤其是需要对标世界银行全球营商环境评价指标体系等国际标准，在营商环境方面进一步进行规制变化和制度优化。这不仅是吸引和集聚全球高端和创新生产要素的依托所在，也是激活市场微观经济主体的重要机制所在，更是发挥创新性生产要素的潜在创新能力的关键所在。

　　第四，着力营造亲清政商关系。一方面要进一步简政放权，减少不必要的事前审批，而把有限的资源和精力集中到“更有效”的事情上，如提升事中事后监管的科学性和有效性。另一方面，要加强政府服务能力，本着以“企业和居民需求快速知道、政府服务快速到位”的基本要求，以“互联网+政务服务”为关键抓手，着力破解“材料多、环节多、盖章多、收费多、时间长”等症结和问题，全力打造简单便利的集成改革体系。

　　第五，构建科学有效的评价指标体系。科学有效的评价指标体系，对于规则等制度型开放具有重要引领作用。与商品和要素流动型开放阶段的高速增长不同，在转向规则等制度型开放过程中，评价和考核指标同样需要从以规模和增长速度为主，向以规则和制度体系的科学性和有效性为主转变。为此，可以对标国际先进和通行的规则体系，建立适应规则等制度型开放发展要求的科学评价新机制。