京津冀：深化协同发展 共享民生红利

　　【京津冀协同发展系列访谈④·智库答问】

　　本期嘉宾

　　北京市哲学社会科学京津冀协同发展研究基地首席专家 连玉明

　　天津市社会科学界联合会秘书长、天津大学管理学院教授 张再生

　　河北省社会科学院社会学所所长、社会治理研究中心主任 王文录

　　1.三地发展差距显著，“虹吸效应”亟待破除

　　光明智库：京津冀在地理区位上曾是一家，但在长期的发展过程中形成了“北京吃不完，天津吃不饱，河北吃不着”的现实差距，在北京强大的“虹吸效应”下，京津冀三地发展失衡。如何看待京津冀地区公共资源分配不均衡、社会发展水平不协调等问题？又该如何破题？

　　连玉明：改变这种现状的唯一办法就是改革，推动京津冀协同发展必须从推动要素市场一体化改革和公共服务一体化改革入手。要按照中共中央国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》的要求，加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制，包括建立区域战略统筹机制、健全市场一体化发展机制、深化区域合作机制、优化区域互助机制、健全区际利益补偿机制，完善基本公共服务均等化机制、创新区域政策调控机制、健全区域发展保障机制等。着力构建以科研、教育、文化、医疗为核心的公共服务体系，在首都经济圈和京津冀一体化区域内形成科教文功能强、带动性大、辐射面广的公共服务体系。

　　张再生：京津冀三地公共资源配置和社会发展失衡是一个兼具复杂性、艰巨性、长期性问题，主要表现为京津冀三地的人均公共财力资源、基础公共服务资源等差距过大，地区公共资源总量结构失衡以及三省市之间衔接程度低等。该问题的存在又进一步影响了人才、资本等要素的流动，导致大城市人口过于膨胀、中小城市吸引力不足、难以形成多中心协同共生的城市群。

　　只有以区域基本公共服务均等化为主要着力点，缩小京津冀地区间、城市与乡村间的差距，才能实现基于协同的共享式发展。首先，要进一步改革现行财政体制，完善中央对地方政府财政收入的划分与调节机制，例如共享税收分配比例、归属地与管辖地税收征收优先权等。其次，应完善横向财政转移支付制度，如针对河北地区为京津提供的生态环境等贡献，京津应探索横向补偿机制。再次，要构建跨省公共服务的分担与共享机制，减少区域要素自由流动阻碍。

　　2.民生领域广泛合作，共享协同发展成果

　　光明智库：《京津冀协同发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）实施以来，京津冀三地充分发挥政府引导作用，合力推进教育、医疗等社会事业发展，公共服务均等化水平持续提高。京津冀一体化在民生领域取得了哪些实实在在的成效？这对于满足人民对美好生活的向往，切实提升人民幸福感和获得感有哪些积极影响？

　　王文录：《规划纲要》的落实，有力地推动了京津冀在各个领域的广泛合作，在一定程度上推动了京津冀一体化的发展，河北民生事业得到了有效提升。

　　首先，轨道上的京津冀开始出现。多条断头路被开通，高铁布局更加密集。京张高铁开通后，张家口去北京只需1个小时；雄安北京快轨开通后，保定到北京的时间只需30分钟，交通协同发展大大便捷了河北人民的出行。其次，北京优秀中学资源来到河北。2018年3月1日，北京市朝阳区实验小学、北京市第八十中学等4所学校的雄安校区正式挂牌成立。将来，跨省之间课程互选、学分互认、教师互聘、学科共建等协同合作在京津冀三地之间将成为现实。再次，协同支持河北连绵贫困带早日脱贫成效显著。河北最重要的任务之一是完成脱贫攻坚，一些贫困县与北京、天津结成了“手拉手”脱贫共同体，京津干部、技术、资金、信息等资源有计划地流向贫困地区，大大助推了河北连绵贫困带脱贫攻坚的步伐。

　　张再生：我们看到，三地在交通、环境治理、教育、医疗等多个公共事业领域展开了合作。以作为突破口之一的京津冀区域医疗卫生协同发展为例，协同发展5年以来，河北省已有400多家二级以上医疗机构与京津开展合作，合作项目突破500个，在河北省工作的北京医生已超过1200人，使张家口、保定等地患者享受到了先进的医疗诊断。京津冀三地1115家医院可异地就医直接结算，三地部分医院还实现了检查结果互认。此外，三地还搭建了京津冀医用耗材联合采购平台，经测算实行联合采购后，每年可为联合采购的公立医院节约耗材采购费用超过8亿元，大大降低了患者的就医费用。可见，通过京津冀医疗卫生协同发展，缓解了许多患者看病难、看病贵的问题，切实提升了民众的幸福感和获得感。

　　3.打破一体化壁垒，携手共绘一张蓝图

　　光明智库：公共服务如果缺位，势必影响产业聚集和经济发展。从专家视角来看，释放民生红利对于推动京津冀区位一体、协同发展有怎样的重要作用？在今后协同发展促民生的过程中，还需要特别注意哪些问题？

　　连玉明：京津冀区域当前需要重点突破的问题就是如何实现一体化发展。城市群内部的一体化发展不仅仅是修公路、修铁路，其运行的基础是拥有健全的交通、流通、融通网络，也就是说，城市之间必须实现产业一体化、服务一体化、治理一体化。

　　推进公共服务一体化是协同发展的重要内容。公共服务水平的差异，直接影响京津冀产业对接、要素流动、功能转移等的实际效果。加快公共服务一体化建设，重点在于社会服务的无缝对接，难点在于基本公共服务资源的共享，三地在基本公共服务方面要突破行政区划的界限，逐步实现对接共享并最终达到同一标准。

　　张再生：释放民生红利、增进人民福祉、增强全体人民在共建共享发展中的获得感，是全面建成小康社会的应有之义。在今后协同发展促民生的过程中，一是要进一步打破三地“各自为政”现状，从国家战略的高度、三地协同发展的维度全面系统地思考民生改善问题，实现有效的体制机制创新。二是要加快推进区域财政体制改革与横向转移支付制度改革，确定中央财政对三地区域协同发展财政支持力度的考核指标，加强民生领域协同发展的财政支持稳定性，形成长效协同发展机制。三是要紧抓教育医疗卫生水平差距大、环京贫困带以及生态环境联防等关键问题，建立帮扶机制，制定均等化措施。

　　王文录：京津冀协同尽管取得了重要进展，但在产业合作、非首都功能转移、生态补偿机制完善等方面，都还处于非紧密型合作状态，其中深层次的原因就是京津冀公共服务的巨大差距，“不走的北京人”很难接受当前河北的公共服务水平和相应的社会福利。因此，协同发展要想走向纵深、形成制度，需要解决一些瓶颈问题。首先是重要财政应发挥引领作用。“各扫门前雪”式的财政制度不可能要求京津无条件支援河北，只有中央财政转移支付制度介入协同发展，才能更好地把控和引领协同发展的基本方向。其次是打破省际之间行政壁垒的硬约束。京津冀尚未形成一盘棋、一张图，深化协同发展必须破除行政壁垒，推进京津冀之间各种要素无障碍流动。三是河北各级政府新增财政优先向公共服务领域倾斜。提高民生水平最主要的动力还要来自河北自身，河北应当对标京津，依托各级政府加大财政投入，鼓励民间资本介入民生建设，最大限度地提高公共服务标准水平。

　　4.“竞争对手”变“联队伙伴”，为区域发展叠加动力

　　光明智库：京津冀三地共享民生成果，需要从一方发力转变为双向发力，从各管一摊转变为统筹布局。该如何理解习近平总书记谈到的“打破自家‘一亩三分地’的思维定式”，从而让老百姓感受到“一加一大于二、一加二大于三”的效果？

　　连玉明：当前，制度因素是阻碍京津冀区域实现统筹布局的关键因素。京津冀区域不同城市、不同地区在户籍、公共服务、劳动就业、土地、城乡社会保障等制度上差异较大，阻碍了要素在区域内的自由流动。

　　打破自家“一亩三分地”的思维定式，关键是要正确处理好地方利益与整体利益、短期利益与长远利益的关系。京津冀存在发展上的竞争，但更需要抱团取暖、协同推进，从而实现区域的整体发展，共同推动国家战略的实施。推动京津冀协同发展，必须顺应共享发展的趋势和需求，提高保障和改善民生水平，加大优质公共产品和服务供给，不断促进社会公平正义，这考验的是管理者的智慧和决心，更取决于管理者的勇气和担当。

　　张再生：要进一步增强协同发展的自觉性、主动性和创造性，强化市场经济意识，打破行政壁垒，加快协同发展步伐，推动建立科学长效发展机制，从而实现优势互补、良性互动，达到“1+1>2”的共赢发展效果。

　　首先，要树立大局意识，站在国家战略、区域发展的全局高度考虑问题，进行顶层设计，全局统筹三地功能定位、产业分工、综合交通体系等重大问题，避免战略错位、顾此失彼。协同发展5年的实践，已使三地从“竞争对手”变为“联队伙伴”，下一步还应进一步调整中央政府对三地的考核机制，增加协同指标、一体化指标和共同承担的绿色发展指标等。其次，要去除官本位思想，要将北京的城市发展纳入京津冀和环渤海经济区的战略空间加以考量，把解决京津“大城市病”问题同雄安新区规划建设和河北未来发展结合起来，实现利益共享、作用互补、发展同向。再次，要坚持市场化发展思维，进一步转变政府职能，建立服务型政府机制，完善区域综合交通、生态保护、教育医疗等领域的合作机制，扎实推进基本服务均等化，进一步破除限制人才、资本、劳动力等生产要素自由流动的体制机制障碍，使其按照市场规律在区域内优化配置。

　　王文录：客观地讲，京津冀协同发展不仅对河北有利，而且对京津同样有着极为重要的意义。京津冀本来就是拥有共同文化背景的地缘共同体，有着深厚的感情文化基础。区域经济发展理论告诉我们，当一个区域中存在发展短板时，势必影响区域整体发展，欠发达的河北难以为京津发展提供足够的消费市场和产业链条的支撑，京津发展必然受到身边短板的影响而难以跨越。因此，京津冀三地应从区域整体利益出发，统筹布局区域系统发展、协调发展，保障区域内各个部分得到必要的增长速度和合理的发展高度，形成京津冀共同推动区域发展的叠加动力，从而实现京津冀民生事业互为促进、共同进步的健康发展局面。

　　学术指导：

　　国务院发展研究中心副主任、京津冀协同发展专家咨询委员会成员 张军扩

　　学术支持：

　　北京市哲学社会科学规划办公室

　　天津市哲学社会科学工作办公室

　　河北省哲学社会科学工作办公室

　　项目团队：

　　光明日报融媒体记者张云、覃庆卫、王斯敏、张胜、李晓

　　实习生王美莹

　　《光明日报》（ 2019年02月28日 07版）