让创新政策落地生根（特别报道·创新好政策，如何落实到位①）
创新是第一动力，创新决胜未来。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视科技创新。相关部门、地方认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义科技创新思想，出台了许多鼓励创新的政策措施，受到广大创新主体的热烈欢迎。
一分部署，九分落实。这些创新政策落地情况怎么样？如何踏石留印抓落实？近期，本报记者分赴杭州、南京、合肥、武汉、西安、北京等6个创新创业较为活跃的城市，深入调查了120家企业、高校、科研院所、众创空间、新型研发机构等各类创新主体；其间，还联合中国科协创新战略研究院在上述六城市对多种类型的创新主体进行了“创新政策落地情况”专题问卷调查（见图①）。从本期起，我们推出“创新好政策，如何落实到位”系列调查报道，敬请关注。
——编 者
好政策密集出台，激发创新主体创造活力
20个专利整体打包，转让费高达2000万元！
至今，浙江大学科学技术研究院科技成果与技术转移部部长翁宇都记得两年前激动的心情。这是国家鼓励科技成果转移转化的新政策出台后，浙江大学单笔转让数额最大的一项科技成果。这项破纪录的专利，是浙江大学“长江学者”特聘教授应义斌带领多位团队成员做出来的。“这些专利可用于农产品采后分拣、清洗、保鲜的农机自动化装备，省人工、提效率，浙江一家民营企业一眼就相中了。”翁宇说。
按照新政策，职务发明成果转让收益用于奖励重要贡献人员和团队的比例从原来的不低于20%提高到不低于50%，浙江大学则将这一比例提高至70%。算下来，应义斌团队共获得奖励1400万元！
科技成果转移转化政策的显效是创新政策落实情况的一个缩影。党的十八大以来，我国出台了一系列鼓励创新的政策措施，相当一部分已得到落实，发挥了激励创新创业的积极效果。此次“创新政策落地情况”专题问卷调查结果也显示，76%的受访者认为国家出台的一系列创新政策在其所在城市和单位得到了落实；超六成受访者认为，随着创新政策落实到位，创新环境得到了明显改善，当地在创新人才培养、产学研合作、知识产权保护、风险投资可获得性和宽容失败的氛围方面做得非常好或比较好。（见图②）
然而，也应清醒地看到，一些创新政策在基层落地时还有困难，影响了创新主体的积极性，束缚了科研人员的手脚。应当采取措施推动这些政策更好更快地落地生根，最大限度解放和激发科技作为第一生产力所蕴藏的巨大潜能。
要让创新政策落实到位，需进一步完善配套措施和实施细则
调查中记者发现，要让创新政策落实到位，配套措施和实施细则需进一步完善。
——有的政策缺少配套措施。
“以之前出台的鼓励事业单位专业技术人员创新创业政策为例，老师去创新创业了，论文、经费、项目、学生怎么办？编制就这么多，这个老师离开了，他的课安排谁上？教学、科研任务能不能顺利完成？”东南大学生物医学院副教授吕华表示，一项创新政策要落地，需配套措施来保障。
——有的政策还需要实施细则支撑。
“搞农业、中医药、林业的科研人员需要到野外（田间）作业，除了要临时雇用农民工、向导等劳务人员，向农民（药农）购买蔬菜、中草药等样品，还会经常借住农民家，而这些往往都没有发票”，安徽农业大学科研处处长花日茂说，《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》要求，切实解决野外考察等无法取得发票的报销问题。现实中不少单位没有制定相应的报销规定，没发票依然报不了。
专题问卷调查结果显示，超过一半的受访者认为当地政府部门和单位在落实创新政策时遇到的主要困难就是创新政策缺少操作细则。（见图③）
对此，受访的多家创新主体建议，国家层面政策出台后，省市政府部门应尽快推出配套实施细则，对一些关键问题作出明确规定，并公布具体落实、推进的部门；在出台实施细则时，不妨试行“负面清单管理”，明确哪些事情不能做，以更好发挥单位和科研人员的主观能动性。
要让创新政策落实到位，需进一步强化政策协调
——科研经费政策与财务政策应进一步协调。
“为了预算准确，我们只能把科研骨干和项目联合申请单位——武汉某大学的教授们安排在宾馆里，花一个多月时间做加减乘除，把科学家当会计使。”武汉新烽光电副总经理周久说，尽管有关文件明确要求“简化预算”，但实际操作中，经费预算还得写得非常具体、详细，比如用多少试管、每支试管多少钱，三年的项目要把每一年花钱的情况分别写出来，最后加起来还要和总数对得上。
为什么会出现这种情况？记者在调查中了解到，相关文件都明确指出直接费用中的材料费、测试化验加工费、燃料动力费等可以由项目承担单位调剂，也就是“打酱油的钱可以买醋”，但在具体执行中，一些财务政策往往要求过于严格。
一些科研人员反映，报账时财务部门要求与项目预算严格“对表”，否则很难报销。“搞科研不像盖大楼那样可以基本按照计划进行，一个课题3到5年，中间有很多不确定性，使用多少耗材、开几次会、出几次差，都很难提前预测。”武汉大学生命科学学院教授杨代常说。
在某省的一些城市，科研人员普遍反映，该省财政部门要求科研经费按“三公”经费管理，到年底须花完当年经费的91%，否则第二年就要扣拨。高校和科研院所为完成这个“硬杠杠”，到11月份就催着课题组花钱。虽然国家科研政策说“花不完的两年内可以不收回、转为后续的预研经费”，但他们只能按当地财政部门要求办。“最安全、最省事的突击花钱方法就是买设备，不管有没有用，先买来把钱花掉再说，结果往往造成浪费。”
——科技成果转化政策与国资管理政策应进一步协调。
科技成果能转化本是高兴的事，但到了浙江某高校一位从事高分子研究的副教授这里，却成了烦心事。“谈的是作价入股，去年就做了专利评估，提交给学校，到现在快一年了，还没有审批回来，企业都等不及了！”这位副教授说，他催了几次校方，都被告知“还在走流程”。
该校负责转移转化的管理者对此也很无奈。“虽然相关政策要求科技成果转化要快，但目前技术类无形资产执行与国有固定资产相同的管理政策，要完成评估备案等审批程序。我们学校又属于教育部直属高校，因此按照国资管理政策的规定，必须要走教育部、财政部两报两批的流程，这样一来时间就长了。”
某国家级研究所产业处处长告诉记者，虽然该所是“三权下放”（科技成果的使用权、处置权、收益权由国家下放到科研院所和高校等事业单位）试点单位之一，但目前科技成果的使用权和处置权仍不能完全按政策来。由于该所孵化的企业有国有股权，按规定每次融资时都要进行国有资产整体评估，周期较长。“评估至少需要半个月左右，评估报告初稿出来后，主管部门会找第三方独立机构审核，通常会有3到5次反馈和修改，我们最多改过10次。每一次增资都要这样评估。”
——鼓励创新转化的政策与考核管理政策应进一步协调。
“一方面政策鼓励高校教职员工成果转化，另一方面考核的指挥棒仍然主要围绕‘排名’和‘双一流’，老师们精力有限，往往会无所适从。”南京某高校教授讲起了自己的经历，“我去年搞产业转化，获得市里很多荣誉，但在学校却被评为‘不合格’，因为我上课不太多。这也太丢人了！今年不搞转化了，说什么也要让教务处把课程给我排满！”
专题问卷调查结果显示，受访者认为，创新政策落实面临的主要困难中排第二位的是政策涉及部门多且难协调。（见图③）
调查中，多家创新主体建议，应探索建立创新政策的联席制度，在政策设计之初，就把科技、财政、国资、教育、审计、监察等有可能涉及的部门全部纳入，联手制定政策，这样能让政策之间更好衔接。
在科研经费政策与财务政策协调方面，受访创新主体建议，各部门应加强沟通协调，改变用行政思维管理科研的做法；同时建立健全科研诚信制度，加大对科研人员“踩红线”的事后惩罚力度。
在科技成果转化政策与国资管理政策协调方面，专家表示，对国有资产严格管理很有必要，但对于职务发明等无形资产，应探索有别于固定资产的国资管理政策，同时进一步简政放权，将一定数额以下的备案、审核等权限下放，强化制度设计和事后监管。
要让创新政策落实到位，需进一步增强政策的普适性，健全普及宣传和反馈评估机制
调查中记者发现，一些鼓励创新的好政策覆盖面还不够广，普适性还不够强，因而不利于落实到位。这在人才政策中表现得尤为突出，比如针对创新型企业的人才评价政策有待完善，针对中低端人才的激励评价政策也有待完善等。
“我们公司一位曾获世界机器人竞赛冠军的技术总监，因为缺少论文，申报各种人才计划都落选了。”国自机器人公司产业发展经理何高飞说，企业还想争取一些国家项目、申报各种奖项，也被职称问题难倒了，“有的要求团队中60%以上是副高职称或者博士，这一项就把我们卡死了。”
“对于技术应用类企业来说，发表论文意味着要把核心技术公之于众，这么做，企业不愿意。即使愿意，做项目要争分夺秒，哪有精力写论文呢？”某软件企业政府事务部总监表示。
受访创新主体和专家建议，应改变过于侧重高校、科研院所的现有评价考核体系，完善创新型企业人才评价政策，做到广泛覆盖、分类实施。（见图④）
调查中记者还发现，信息不对称、宣传不到位往往会影响创新政策的推广和实施。不少科研人员反映，国家和地方出台的各种政策文件，有的会以新闻发布会的形式加以解读，有的则只是在新闻媒体上发布相关信息，或直接挂在门户网站上。企业、高校、科研院所和科技人员只能自己去理解政策文件，遇到疑问时往往也不知该向谁咨询。另一方面，实际操作中，创新政策的落实效果往往缺乏反馈机制，第三方评估也较少。
受访创新主体建议，应进一步加大政策解读和宣贯力度，由政府部门牵头组建科技创新政策咨询服务平台，受理各类政策咨询；还应逐步建立起创新政策落地的监测与评估机制。
（本报记者田俊荣、冯华、赵永新、余建斌、蒋建科、吴月辉、喻思南、刘诗瑶、谷业凯）
制图：张芳曼
