如何依法分类处理信访诉求？国家信访局立“规矩”

　　新华网北京8月4日电（于子茹）日前，国家信访局出台《依法分类处理信访诉求工作规则》，进一步明确工作机制、规范工作程序，增加可操作性，确保分类处理信访诉求工作进一步落实落地。国家信访局党组副书记、副局长张恩玺对此作了详细解读。

　　分类处理，让解决诉求的法定途径更加清晰

　　记者：《规则》较近年来的相关文件有何不同，分类处理信访诉求对群众带来哪些影响?

　　张恩玺：从总体上看，《规则》和国家信访局出台的其他规范性文件都是推动信访工作制度改革和加强信访法治化建设的重要举措，都是对《信访条例》相关规定的进一步细化和明确，都是为了进一步提高信访工作规范化、法治化水平。实行依法分类处理后，解决诉求的责任主体更加明确、法定途径更加清晰，群众对照各部门公布的分类处理清单，就可找到解决诉求的责任部门和途径，可以更加方便快捷的反映诉求；行政机关进一步明确了工作职责，理顺了信访途径与其他法定途径的关系，完善了工作机制和程序，提升了依法行政的能力和水平，可以更加及时准确地依法解决群众诉求；从长远来看，也有助于培育整个社会的法治思维，形成群众按照法律规定的途径和程序反映诉求、维护自身合法权益的导向。

　　记者：《规则》的适用范围是什么？

　　张恩玺：《规则》第二条规定，本规则适用于各级行政机关对信访诉求的分类处理，但已经、正在或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议解决的除外，贯彻了诉访分离的要求。同时，针对实践中对“依法应当”通过诉讼、仲裁、行政复议解决的事项把握不准的问题，采用列举+兜底的方式列明了刑事立案处理事项、不服行政复议决定事项、达成有效仲裁协议事项以及其他等四种“依法应当”的情形。

　　对于“可以”通过诉讼、仲裁、行政复议解决的情形，《规则》并没有排除在适用范围之外，主要考虑“可以”的情形在未经审查前，能否真正进入诉讼、仲裁、行政复议途径尚不明确。有些诉求既可以通过诉讼、仲裁、行政复议解决，也可以通过行政程序解决。只有先将“可以”的情形纳入《规则》适用范围，登记甄别后，再根据情况进行处理。这样更有利于准确甄别，减少误判，有利于解决群众合理诉求。

　　记者：依法分类处理的程序又是怎么样的？

　　张恩玺：对属于职责范围内的诉求，有权处理机关应当根据诉求的具体情况，按照三类程序处理：第一类为依法履职程序。对属于申请行政机关查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益的法定职责，应当依法履行或者答复。第二类为其他法定程序。对属于《信访条例》以外的其他法律、法规或者规章的调整范围，能够适用其他法律、法规、规章或者合法有效的规范性文件设定程序处理的，应当适用相应规定和程序处理。第三类为信访程序。对不属于以上情形的，适用《信访条例》规定的程序处理。

　　拿“信访程序”当“依法履职”不可取

　　记者：《规则》中对“申请行政机关查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益的法定职责”的诉求，为什么要强调有权处理机关必须履职？

　　张恩玺：在工作实践中，一些负有法定职责的行政机关对信访人举报违法行为要求查处的诉求，往往以没有具体履职程序为由，用信访程序代替做出信访答复，出现了被法院判决没有依法履职而败诉的案例。做出这样规定，既能促使行政机关依法履职，又实现了与《行政诉讼法》的有效衔接，能减少行政机关被诉、败诉的法律风险。

　　记者：实行分类处理后如何督办？

　　张恩玺：《规则》规定了专门信访工作机构可以督办的六种情形：（一）应受理而未受理的；（二）应适用信访程序以外其他法定途径办理而未适用的；（三）未按规定的期限处理的；（四）未及时在国家信访信息系统中录入相关信息和材料的；（五）未按规定反馈交办事项相关情况的；（六）其他需要督办的情形。

　　厘清责任避免“踢皮球”

　　记者：实行依法分类处理后，如何避免出现信访事项在多个部门之间故意拖延扯皮？如果转送、交办有权处理机关无正当理由拒不接受，或者几个部门之间因由谁处理引发争议，如何解决？有无强制措施或惩罚手段？

　　张恩玺：《规则》是按照职责权限来确定信访事项的有权处理机关。按照《规则》规定，信访工作机构应当对信访诉求进行登记甄别，负责转送至有权处理机关。行政机关收到转送的或信访人直接提出的诉求应当根据职责范围进行甄别是否是有权处理机关，并依法分类处理。是否受理、拟采用何种途径受理以及法律依据都要明确告知信访人。

　　对于可能出现的受理争议问题，《规则》规定，如果有关行政机关认为转送的诉求不属于职责范围，可以向转送机关提出异议，但要详细说明理由。对涉及多个行政机关或者涉及多个法定程序的重大、疑难、复杂诉求，专门信访工作机构可以组织有关行政机关协商合议，提出解决问题的方案和工作分工，无法达成一致意见时，由专门信访工作机构会同法制工作机构提出方案、分工后，报请本级人民政府决定。这些工作环节环环相扣，都有明确的要求，有效避免了诉求在多个部门之间“踢皮球”或故意拖延扯皮问题。

　　对于有关行政机关及其工作人员违反依法分类处理工作规定，拖延扯皮，造成严重后果的，《规则》第十七条第二款规定，专门信访工作机构可以根据职责权限提出追责建议。具体追责情形和处理措施在中办、国办印发的《信访工作责任制实施办法》以及《信访条例》等法规文件中已有明确规定，可以依情形作出相应处理。

　　做好信访与司法衔接，确保群众诉求不落入“真空”地带

　　记者：可以通过诉讼解决的信访诉求，行政机关是否一概不予受理？依法分类处理中如果出现把矛盾向司法机关一推了之的情况怎么办？如何完善信访与司法之间的衔接，使信访群众不会在过程中掉入真空地带？

　　张恩玺：对于属于行政机关职责范围，同时也可以通过诉讼解决的信访诉求，行政机关不能一概不予受理。行政机关对信访诉求是否受理，判断标准是其是否具有相应法定职责。《规则》第六条第二款规定，对信访人提出的诉求，同时可以通过诉讼解决的，行政机关在受理前可以告知诉讼权利及法定时效，引导其向人民法院提起诉讼，但不得以信访人享有诉讼权利为由免除履行自身法定职责的义务。按照这一规定，对于可以通过诉讼解决，也可以通过行政程序解决的问题，选择何种途径，当事人具有选择权。即使信访人提出的诉求是可以通过诉讼解决的，只要属于行政机关的法定职责范围，信访人找到行政机关，行政机关就要依法履行职责。比如，信访人因邻居建筑物影响其采光，认为不符合日照采光要求，属于违规高层建筑，要求有关机关查处。行政机关在受理前可以引导信访人向人民法院提起民事诉讼，但如果查处违规建筑属于该机关的法定职责，就不能以此为由不予受理、不履行相应职责。

　　一旦出现行政机关不履职的情况，信访人可以依据《行政诉讼法》向人民法院提起诉讼；同时，专门信访工作机构也可以根据《规则》进行督办并提出改进工作的建议。

　　为了做好信访与司法衔接，确保群众的诉求不会掉入真空地带，《规则》做了整体设计。一是明确对于已经、正在或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议解决的诉求不适用分类处理。按照中央关于信访与诉讼分离的相关文件要求，这些诉求会由司法机关依法处理。二是对可以通过诉讼、仲裁、行政复议解决的信访诉求先纳入再甄别。按照《规则》第六条第二款规定，只要属于行政机关法定职责范围的事项，信访人向行政机关提出，行政机关都要依法处理，不得以信访人享有诉讼权利为由免除履行自身法定职责的义务。这些规定是衔接、周延的，确保了信访群众的诉求有人接、有人办，不会出现真空地带。

　　信访部门不是“收发室”，信访干部不是“旁观者”

　　记者：实行分类处理后，信访部门是不是无形中变成了“收发室”，信访干部成了“旁观者”，如何看待信访部门在这项工作中的作用？

　　张恩玺：实行分类处理后，信访部门并不是无事可做。信访部门还要在5个方面发挥作用：一是依法分类处理的入口在信访部门，对群众提出的信访诉求，信访部门要做好登记、甄别，在规定期限内转送到有权处理机关处理。二是分流导入需要落实。对诉求解决途径明确的，党委政府专门信访工作机构可以提出分类处理的建议；职能部门信访工作机构要负责与诉求的具体办理部门会商确定适用的法定途径，实现准确分流。三是分类处理不是一分了之，对涉及多个诉求、多个途径、多个部门的疑难复杂信访诉求要负责协调，提出解决方案和责任分工。四是对应当受理而未受理、错误适用法定途径、未在规定期限内处理等情形，信访部门要负责督办，提出改进工作的建议。五是对无法导入到其他法定途径或者按依法履职处理的，信访部门要负责兜底解决，比如历史遗留问题、法律法规尚没有明确规定的问题、政策调整产生的问题等，这些都是难啃的“硬骨头”。这些工作没有一定的法律专业素养和群众工作水平是做不好的。因此，实行分类处理后，信访部门并不是无事可做，而是任务更重了。  

　　访人提出的诉求，同时可以通过诉讼解决的，行政机关在受理前可以告知诉讼权利及法定时效，引导其向人民法院提起诉讼，但不得以信访人享有诉讼权利为由免除履行自身法定职责的义务。按照这一规定，对于可以通过诉讼解决，也可以通过行政程序解决的问题，选择何种途径，当事人具有选择权。即使信访人提出的诉求是可以通过诉讼解决的，只要属于行政机关的法定职责范围，信访人找到行政机关，行政机关就要依法履行职责。比如，信访人因邻居建筑物影响其采光，认为不符合日照采光要求，属于违规高层建筑，要求有关机关查处。行政机关在受理前可以引导信访人向人民法院提起民事诉讼，但如果查处违规建筑属于该机关的法定职责，就不能以此为由不予受理、不履行相应职责。

　　一旦出现行政机关不履职的情况，信访人可以依据《行政诉讼法》向人民法院提起诉讼；同时，专门信访工作机构也可以根据《规则》进行督办并提出改进工作的建议。

　　为了做好信访与司法衔接，确保群众的诉求不会掉入真空地带，《规则》做了整体设计。一是明确对于已经、正在或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议解决的诉求不适用分类处理。按照中央关于信访与诉讼分离的相关文件要求，这些诉求会由司法机关依法处理。二是对可以通过诉讼、仲裁、行政复议解决的信访诉求先纳入再甄别。按照《规则》第六条第二款规定，只要属于行政机关法定职责范围的事项，信访人向行政机关提出，行政机关都要依法处理，不得以信访人享有诉讼权利为由免除履行自身法定职责的义务。这些规定是衔接、周延的，确保了信访群众的诉求有人接、有人办，不会出现真空地带。

　　信访部门不是“收发室”，信访干部不是“旁观者”

　　记者：实行分类处理后，信访部门是不是无形中变成了“收发室”，信访干部成了“旁观者”，如何看待信访部门在这项工作中的作用？

　　张恩玺：实行分类处理后，信访部门并不是无事可做。信访部门还要在5个方面发挥作用：一是依法分类处理的入口在信访部门，对群众提出的信访诉求，信访部门要做好登记、甄别，在规定期限内转送到有权处理机关处理。二是分流导入需要落实。对诉求解决途径明确的，党委政府专门信访工作机构可以提出分类处理的建议；职能部门信访工作机构要负责与诉求的具体办理部门会商确定适用的法定途径，实现准确分流。三是分类处理不是一分了之，对涉及多个诉求、多个途径、多个部门的疑难复杂信访诉求要负责协调，提出解决方案和责任分工。四是对应当受理而未受理、错误适用法定途径、未在规定期限内处理等情形，信访部门要负责督办，提出改进工作的建议。五是对无法导入到其他法定途径或者按依法履职处理的，信访部门要负责兜底解决，比如历史遗留问题、法律法规尚没有明确规定的问题、政策调整产生的问题等，这些都是难啃的“硬骨头”。这些工作没有一定的法律专业素养和群众工作水平是做不好的。因此，实行分类处理后，信访部门并不是无事可做，而是任务更重了。