新治理观：国家治理能力的全面提升

　　原标题：新治理观：国家治理能力的全面提升

　　十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在治国理政方面，围绕推进国家治理体系和治理能力现代化，出台了一系列重要文件，采取了一系列重大措施，取得了卓越成效，把党对国家的治理能力全面提高到新的水平，形成了党中央治国理政的新治理观。

　　新治理观：调动一切积极力量参与社会建设

　　实现更为有效的治理，应坚持不断地提高政府的治理能力，推进治理体系和治理能力现代化。习近平总书记指出：国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的综合体现，两者相辅相成。应以提高党的执政能力为重点，尽快提高各级干部、各方面管理者的思想政治素质、科学文化素质、工作本领，提高党和国家机关、企事业单位、人民团体、社会组织等的工作能力，国家治理体系才能更加有效运转。

　　在中国传统语境下，“治理”主要包括“统治”与“整修、改造”两层涵义，如《荀子·君道》中写道：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理”；又如，1950年遵照毛泽东“一定要把淮河修好”的指示，政务院作出了《中央人民政府政务院关于治理淮河的决定》。“治理”一词的这两层主要语义，隐含着运用权力进行制度约束与秩序管理的逻辑，但总体上看是一个有较强开放性与包容性的概念。在英文语义中，“governance”最突出的特征就是政府与公民对公共生活的共同、合作管理。在吸收了新公共管理理论对“governance”释义的基础上，20世纪90年代以来的中国治理概念，更为强调政府、社会组织、公民等多元主体在公共事务中的合作与互动，提倡共同发挥社会秩序管理、公共服务、民主监督等作用。创新社会治理须着眼于维护最广大人民的根本利益，具体而言，就是要发挥党委领导、政府主导作用，激发社会组织活力，调动一切积极力量参与社会建设。治理，是一个管理问题，也是一个政治问题。把治理理念与维护最广大人民的根本利益联系起来，是党中央治国理政实践中实现的重要理论创新。

　　推进治理体系和治理能力现代化的关键一环，是提升对治理的政治定位，同时逐步实现政府的发展、治理和服务职责的有机融合。党中央充分发挥社会各界、各阶层群体作为社会主义事业的建设者的积极作用，促进实现公共事务共治、公共难题共解、公共成果同享的社会治理机制，维护最广大人民的根本利益，真正提升人民群众的政治效能感，更进一步发扬社会主义民主的坚强决心，是党中央推进全面深化改革时代进程中，实现政府全面正确履责、加快建设服务型政府的重大创新。

　　新角色观：科学定位政府与市场的关系

　　习近平总书记强调：“发展社会主义市场经济，既要发挥市场作用，也要发挥政府作用，但市场作用和政府作用的职能是不同的。”在新形势下，准确理清政府与市场边界、处理好二者关系是经济体制改革的核心，也是全面深化改革的要领。

　　十八大以来，党中央顺应现实发展要求，对市场在资源配置中的作用作出新的科学定位，实现了在理论与实践上的重大飞跃。党的十四大提出，要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。这一理论突破极大推动了改革开放进程和经济社会进步。随着实践发展，市场在资源配置中的作用日趋加大。党的十五大、十六大适时地提出“进一步加强市场在资源配置中的作用”，党的十八大报告则进一步明确提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。可见，党中央对政府与市场关系的认识在不断拓展和深化。目前，我国经济领域的市场化改革逐步深化，但尚未完成；社会主义市场经济体制已经初步建立，但尚未完善，这就需要我们进一步遵循市场经济规律，进一步深化对政府与市场角色定位的认识。十八届三中全会作出的决定指出：要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。对此，习近平总书记强调：“经济体制改革仍然是全面深化改革的重点，经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场关系”；“进一步处理好政府和市场关系，实际上就是要处理好在资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题”。

　　使市场在资源配置中发挥“决定性作用”，是对过去沿用的“基础性作用”提法的传承与发展，是在全面深化改革背景下对市场作用的全新定位，抓住了在新的历史条件下进一步推动经济体制改革的“牛鼻子”。从“基础论”到“决定论”，体现了党中央对社会主义市场经济体制改革认识的逐步深化，“有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能，有利于抑制消极腐败现象”。

　　“市场在资源配置中起决定性作用，并不是起全部作用”，不等于政府可以“袖手旁观”。实际上，作为社会主义市场经济中有机统一的“两只手”，政府与市场要优势互补、形成合力。具体来讲，在处理政府与市场这对关系中，政府要找准自身发展定位：一方面更加尊重市场规律，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，不当“运动员”，使市场机制能够有效调节经济活动；另一方面要解决“越位”、“空位”、“错位”问题，提高宏观调控的科学性与政府治理的有效性，当好“裁判员”。

　　新政社观：发挥社会组织在治理和服务中的积极作用

　　理顺政府与社会的关系也是应对新形势、新变化的一项基本要求。在这对关系中，社会组织作为重要的社会主体受到了较多的关注。随着改革开放不断深入，我国社会组织快速发展，已成为社会主义现代化建设的重要力量、党的工作和群众工作的重要阵地。就此，在尊重社会组织自身运行和发展规律的基础上，党中央提出了“坚持党的领导与社会组织依法自治相统一”的总体要求。

　　第一，推动社会组织成为政府与群众间的桥梁和纽带。在“强政府、弱社会”的格局下，社会方面的自主性较差，群众与政府之间也容易形成隔阂。这既不利于各方面群众的利益诉求及时为政府吸收并回应，又不利于政府了解、团结与服务群众。实施政社分开，给社会组织以适度的发展空间，不但能提升政府的运行质量和施政效度，而且能调动社会力量更好地参与经济社会建设。这样，就可以积极发挥社会组织在政府与群众之间的桥梁和纽带作用，使社会组织成为自主管理的中介实体。

　　第二，将激发社会活力作为重要目标。社会活力是一个社会赖以生存和发展的内在力量，是广大人民群众自主性和创造性的集中体现。习近平总书记强调：“改革社会组织管理制度，鼓励和支持社会力量参与社会治理、公共服务，激发社会活力。”我们从中可以获得两点认识：其一，社会组织参与社会治理和公共服务是激发社会活力的重要手段，社会组织对于现阶段的社会建设有着重要价值；其二，要在制度建设方面着力，将改革社会组织管理制度作为突破口，从对社会组织发展规律的认知中探寻社会前进的动力机制。通过改革社会组织管理制度来激发社会活力，应坚持稳步推进、重点明晰的发展原则。

　　第三，凸显社会组织在预防与化解社会矛盾中的价值。有效预防和化解社会矛盾体制，核心是要求将有效性作为目标，积极挖掘能够有利于目标达成的支持性力量。社会组织就是这样的一股力量，它能够充当矛盾各相关方之间的“减压阀”。“切实加强各种基层工作建设，包括物业、社区、居委会、村委会等各种基层组织建设，为预防和化解社会矛盾的机制打下良好的基础”，从而争取将矛盾化解在基层，防范社会风险。

　　第四，突出群团组织的引领和示范作用。群团组织是社会组织中直接由党领导的群众组织，它是社会组织的重要组成部分。“党的群团工作是党组织动员广大人民群众为完成党的中心任务而奋斗的重要法宝。”突出它们的引领和示范作用，一方面是因为，群团组织和党的群众工作直接相关。加强群团工作有利于巩固党的群众基础和执政地位；另一方面是因为，群团组织具有其他社会组织所不具备的政治、制度、群众等优势。充分利用这些优势，避免“机关化”，就能为其他社会组织作出示范。但是，“群团组织有群团组织的特点，不能直接用管理党政机关的办法来管理群团组织，应该给它们留出创造性开展工作的空间。”

　　新政绩观：处理好经济建设与公共服务的关系

　　“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”《关于改进地方党政领导班子和领导干部绩效考核工作的通知》更是明确指出，政绩考核要突出科学发展导向。中央有关部门不能单纯以地区生产总值及增长率来衡量地方发展成效。要完善政绩考核评价指标，强化约束性指标考核，加大资源消耗、环保、安全等指标的权重，更加重视科技、教育、就业、社保、卫生的考核。

　　首先，十八大以来党中央树立并践行新政绩观，实质是强调发展经济与提升服务并重的结合。这是有效破解制约可持续发展深层次矛盾，调整经济、环境、社会发展的关键环节。现阶段，中国经济结构调整、转型与升级，要求提升服务业在三次产业中所占比重，同时做精核心公共服务、做强基本公共服务，是做大社会服务产业的基石。地方政府对公共服务资源的合理配置、对公共服务体制机制的有效整合，可有效地使公共服务体系与服务产业形成互补，减少经济增长对外部需求的过多依赖。因此，建设比较成熟的社会主义市场经济体制，建设比较完善的社会公共服务体系和提升政府管理水平，二者互为要求，互为前提。

　　其次，建设服务型政府，是中国在“历史压力之下的历史性选择”，也是现阶段政府职能转变的主要内容。从社会发展的角度看，中国正面临着提高社会治理能力与提高公共服务水平的双重压力。从社会生活的角度看，目前的中国正处在“最好的机遇期”，也是“压力最大的挑战期”，经济发展、社会进步要求政府做出切实的成绩，面对涉及民生领域中的种种失衡现象，需要公共政策向强化公共服务、特别是公共服务均等化的方向做出有针对性的调整。需要指出，建设服务型政府，核心是以“公共服务”为导向，而不是指一系列具体工作的组合。

　　再次，构建公共服务体系是服务型政府建设的核心内容。要以“核心—基本—全面”三个层次为基本的空间架构和次序设计，即：义务教育、基本社会保障和基本医疗卫生三大核心公共服务是“基点”；基础教育、社会保障、医疗卫生、促进就业、基础设施建设、环境保护等基本公共服务是“支撑轴”；“全面”是一个目标式概念，即有针对性地发展各项支持性公共服务，逐步建立起一个全方位、广覆盖、多层次、制度化、信息化的有中国特色的公共服务体系。在次序设计上，也同样按照巩固“公共服务体系的核心层”、搭建“公共服务体系的基本面”、建设“公共服务体系的支撑面”的顺序依次进行。此外，下一阶段的工作重点，还应在加大对公共服务的财政投入、推进公共服务均等化、完善政府与社会的互动、改善政府过程与服务态度等五个方面有效推进。

　　新审管观：以政府微观“确权”深入推进依法行政

　　长期以来，政府对微观经济运行干预过多、管得过死，存在重审批、轻监管的问题，不仅一定程度上抑制了经济发展活力，而且行政成本高，也容易滋生腐败。为解决这一问题，党中央决定进一步简政放权，深化行政审批制度改革。习近平总书记在十八届中央纪委五次全会上强调：“着力深化体制机制改革，最大限度减少对微观事务的管理，对保留的审批事项，要推行权力清单制度，公开审批流程，提高审批透明度，压缩自由裁量权。对审批权力集中的部门和岗位要分解权力、定期轮岗、强化内部流程控制，防止权力滥用。”党中央关于政府职能转变的顶层设计，是围绕“权力与边界”展开的，抓住了行政体制改革的难点和重点。党中央深刻认识到：简政放权是手段，“精准确权”是目的，只有将权力装进“法律的笼子”，才能将转变政府职能的改革成果长期巩固，才能加快形成权界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、法治保障的政府职责新体系，切实提高政府管理水平。

　　习近平总书记强调：“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”行政审批制度改革既是全面深化改革的重要内容，又是“以点带面”推进行政管理体制、信用体系建设、监管方式方法、统一综合执法等重点领域改革，进一步提升政府治理体系和治理能力的重要突破口。2013年以来，国务院分9批审议通过取消和下放的国务院部门行政审批事项共618项，其中取消491项、下放127项。中央政府率先垂范，引领地方政府大规模削减审批事项，实质上是进行行政权力的结构性调整。

　　更为重要的是，将法治精神渗透于行政文化，严格依据《行政许可法》规定，坚决取消影响法律适用的非行政许可审批，对于市场能够自我调节，公民、法人和其他组织能够自主决定、自担风险、自律管理的事项，政府不再干预，取消一切不合理的行政收费，规范许可流程，培养公务人员依法行政的能力，加速政府施政的法治化进程，具有重要的现实意义。一方面，以建立审批事项清单为契机，制定政府权力清单，规范乱作为。另一方面，以政府责任清单为基础，创新政府监管方式，纠正不作为。

　　新城乡观：以共享发展理念谋划城乡一体化建设

　　“社会的全部经济史都可以概括为城乡之间的对立运动”，这是马克思对于城乡关系重要性的经典论述。回顾城乡关系的发展史，在农业文明时代，城市的发展是依附于农业发展的“自然过程”；在工业文明时代，传统农业部门的劳动力等要素向城市工业部门的转移以及“圈地运动”等，加剧了城乡二元结构，二者呈现割裂式发展的特征；在后工业文明时代，逆城市化时代的到来也带来了恩格斯所设想的“城乡融合”发展图景。与以上城乡关系发展情况不同的是，新中国成立后的城乡关系发展，既有“工业优先”战略主导的城乡发展的制度隔离，也有工业化、城市化和市场化发展过程中城乡差距的“自然扩张”，城乡二元结构成为制约社会进步的结构性因素。

　　2002年，党的十六大首次提出“统筹城乡经济社会发展”的战略构想，标志着我国开启破除城乡二元结构的政策探索过程；2007年，党的十七大提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”，城乡一体化进入战略规划议程；2012年，党的十八大进一步提出“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”的战略目标，城乡一体化发展进入新的阶段；2013年，党的十八届三中全会提出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，以共享的发展理念谋划城乡一体化发展，成为党中央治国理政的重要特色。

　　十八大以来，以习近平同志为核心的党中央始终坚持“共享的发展理念”，即以“全面共享、全民共享、共建共享和渐进共享”为目标，“使发展成果更多更公平惠及全体人民，在经济社会发展的基础上，朝着共同富裕的方向前进”。在城乡一体化建设中，共享的发展理念首先表现在农业转移人口的有序市民化。农业人口向城市转移是社会结构变化的恒久主题，也是推动社会成员结构有机构成合理化的主要路径。但是，在改革开放之前30年，“准身份”体制使得农业人口向城市转移面临制度性的“身份”阻碍；改革开放后，农业转移人口则面临着“权利”缺失的困境。2015年，习近平总书记在中央城市工作会议上明确提出“推进城镇化要把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”，“统筹推进土地、财政、教育、就业、医疗、养老、住房保障等领域配套改革”，“以实施居住证制度为抓手推动城镇常住人口基本公共服务均等化”等要求。“十三五”规划也明确提出“加快落实中央确定的使1亿左右农民工和其他常住人口在城镇定居落户的目标”。这样，农业转移人口的市民化进程迈向了新阶段。另外，以共享的发展理念谋划城乡一体化建设，还表现在城乡公共服务均等化和城乡发展规划布局等方面。

　　（作者为南开大学副校长）