第三批自贸区挂牌在即，不断加快对外开放步伐

　　——中国网观点中国2017两会系列评论之四

　　刘诚中国社会科学院财经战略研究院博士,助理研究员

　　钟春平中国社会科学院财经战略研究院教授

　　2016年8月,国务院决定在辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省新设立七个自贸试验区。这样,加上上海自贸区,以及广东、福建、天津等3个第二批自贸区,“1+3+7”的自贸区试点新格局初步形成。时过半年,第三批自贸区挂牌在即。

　　一、第三批自贸区既有传承又有突破

　　前两批自贸区取得了积极成效,体现了自贸试验区的试验田作用。一方面,创新了行政管理方式,确立了权力清单制度。另一方面,便利投了外商投资和对外投资,探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理模式,并支持企业及个人开展多种形式的境外投资合作。特别的,自贸区还推进了人民币国际化进程,推动利率市场化、汇改和人民币跨境使用。据商务部官员介绍,自贸区建设工作启动以来,已向全国复制推广了114项改革试点经验,2016年4个自贸区用两万分之一的国土面积吸引了全国十分之一的外资。

　　第三批自贸区将复制前两批的试点经验,深化改革扩大开放。第三批自贸区将继续进口制度创新这一核心,以现有自贸区试点内容为主题,结合地方特点及战略需要,增加差异化试点任务。进一步对接高标准国际经贸规则,在更广领域、更大范围形成各具特色、各有侧重的试点格局,推动全面深化改革扩大开放。第三批正式挂牌之后,11地肩负着新领域先行先试的任务,自贸区战略重心也会转向在更大范围内推广复制。

　　自贸区成为带动经济提质增效的新模式、新动力。第三批自贸区设立的目的与前两批不同,前两批更注重沿海发达地区的示范带动作用,第三批则向内陆地区延伸,更注重打造中西部、东北部各区域的带动龙头,体现了对区域战略布局和区域改革发展的总体考虑。不仅致力于对外经贸,还可以探索改革深化路径、转型模式、以及培育新经济和新动能。发展模式上,以前两批自贸区的成熟范本为基础,第三批的定位更加成熟化、差异化,并全面承接了“一带一路”、东北振兴和西部开发等多个国家战略。

　　二、7个自贸区各具特色、各有侧重

　　第三批自贸区由沿海向内陆地区扩展,将结合各地实际开展差别化的探索,在更广领域、更大范围形成各具特色、各有侧重的试点格局,推动全面深化改革扩大开放。

　　根据商务部相关论述以及7个自贸区建设情况,可以发现:辽宁省着力打造提升东北老工业基地发展整体竞争力和对外开放水平的新引擎;浙江省主要是落实中央关于“探索建设舟山自由贸易港区”的要求,就推动大宗商品贸易自由化,提升大宗商品全球配置能力进行探索;河南省主要是落实中央关于加快建设贯通南北、连接东西的现代立体交通体系和现代物流体系的要求,着力建设服务于“一带一路”建设的现代综合交通枢纽;湖北省的定位则是中部地区重中之重,承担着产业转移以及相关新兴产业与高技术产业的重担;重庆市主要是落实中央关于发挥重庆战略支点和连接点重要作用、加大西部地区门户城市开放力度的要求,带动西部大开发战略深入实施;四川省主要是落实中央关于加大西部地区门户城市开放力度以及建设内陆开放战略支撑带的要求,打造内陆开放型经济高地,实现内陆与沿海沿边沿江协同开放;陕西省主要是落实中央关于更好发挥“一带一路”建设对西部大开发带动作用、加大西部地区门户城市开放力度的要求,打造内陆型改革开放新高地,探索内陆与“一带一路”沿线国家经济合作和人文交流新模式。

　　根据七省市近日发布的2017年政府工作报告,可以看出一些具体发展规划:辽宁省提出,加快建设大连金普新区、中德(沈阳)高端装备制造产业园,促进大连跨境电商综合试验区发展。湖北省提出,促进武汉、襄阳、宜昌三个片区彰显特色、差异发展,确保国家评估达标。重庆市提出,推动两路寸滩保税港区、西永综合保税区转型升级。陕西省提出,加快建设空港综合保税区,争取设立宝鸡综合保税区,组建西北国际货运航空公司。四川省提出,加快建设青白江铁路口岸和川南临港产业园区,引导口岸服务、高端制造等产业向自贸区聚集。浙江省提出,加快建设义甬舟开放大通道,推进宁波梅山新区、义乌国际贸易改革试验区规划建设。河南省提出,加快口岸发展,支持符合条件的地区申建功能性口岸和海关特殊监管区域。

　　三、自贸区不断推动改革开放格局

　　第一,自贸区由“被动应对”变为“主动引领”,确立国际制度话语权。上海自贸区的设立初衷之一是应对美国主导的跨太平洋伙伴关系协定(TPP),为此致力于在负面清单、投资便利和服务贸易等方面接轨国际经贸新规则。然而,国际形势发生了逆转,英国脱欧、美国退出TPP等“黑天鹅”事件接连发生,逆全球化和民粹主义趋势蔓延。此时,中国由“被动应对”和“迎头赶上”国际经贸新形势,变成了引领全球化和自由贸易的中坚力量,甚至有发达国家呼吁中国替代美国接手TPP。在新的格局下,外部压力小了但自贸区的建设不能放慢,外部保护主义盛行了但自贸区扩大开放的定位不能动摇。相反,自贸区要抓住欧美暂时放缓全球化的契机,同“一带一路”和区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)等战略一起,在国际经贸规则方面(尤其是投资和服贸方面)确立国际制度话语权。

　　第二,改革的力度应不断加大,并及时向全国推广。李克强总理曾表示,自贸区“是一个改革的高地,而不是一个政策的洼地”。自贸区亦有制度创新的“试验田”之称。所以,自贸区的突破重点应该是制度而非政策,应该在十八届三中、四中、五中全会提出的一系列改革举措的落实以及深化方面大胆试点、走的更远,为全国范围的改革提供可复制的经验。在这个意义上讲,有学者认为上海自贸区的成果低于预期,而后来的几个自贸区又没有太多超越。从经济学上讲,优先改革的地区具有制度红利,而随着改革的推进,这一优先权将逐渐被稀释,所以保持红利的办法只能是不断深化改革。

　　同时,经验的复制推广不能只限于第一二三甚至四五六批自贸区之间的传承,对于成熟的经验可以直接推广到全国,嵌入到行政审批、负面清单、金融体制等全国层面的相关改革大局中。要进一步完善工作机制,按照“边试点、边总结、边推广”的原则,深入总结评估自贸区改革试点经验,成熟一批推广一批,具备条件的,将通过法律法规的形式固定下来,推动形成改革成果共享、开放成效普惠的良好局面。日前,商务部已表示要把复制推广自贸区经验作为2017年国家级经开区工作的首要任务。

　　第三,自贸区要结合地方特色,鼓励地方创新并容许试错。一方面,自贸区战略全国一盘棋,应该服务于全国深化改革和对外开放的大局,要加强全国11个自贸区的交流、联动、互动。另一方面,11个自贸区所在省份具有的独特优势和诉求,应该充分发挥地方首创精神,鼓励大胆创新和试错。根据各省市实际情况,进行差异化的改革试点,使制度创新更加深化,增加地区的适用性。需要指出的是,试点就是要尝试新思路、新方法,就有犯错的风险。因此,要建立容错机制激发地方官员主动性。只要是坚持科学改革的方向,并按照法定决策程序实施的改革举措,都应该依法保护。即使事后证实改革不成功,只要当事人不存在主观故意或牟取私利,合法行为应受到制度保障。