推广“双随机、一公开”机制完善监管改革

　　薛 澜 张 帆

　　2015年8月《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》发布以来，“双随机、一公开”监管模式逐渐在全国推广。所谓“双随机、一公开”，即在监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。“双随机、一公开”的全面推开将为科学高效监管提供新思路，为落实党中央、国务院简政放权、放管结合、优化服务改革的战略部署提供重要支撑。

　　一、政府在矫正市场失灵过程中可能存在“监管失灵”

　　从根本上说，市场机制本身无法解决自然垄断、外部性、公共产品供给不足和信息不对称等“市场失灵”问题。政府监管，即政府为矫正市场失灵在市场机制框架内，基于法律制定相关规范标准，对市场主体经济活动及伴随其经济活动而产生的社会问题进行的干预和调控行为。然而，政府监管可能存在以下几种“失灵”风险：

　　首先，过度监管可能导致监管成本（主要指监管机构运行成本和企业因此增加的成本）大于监管收益（如市场环境改善），从而导致整体福利降低。例如，我国当前监管工作存在着检查任性、执法扰民等问题，企业疲于应付各种检查，负担大大增加，一些小规模创新型企业甚至因此被扼杀。

　　其次，企业、监管机构及各级政府间复杂的利益博弈，可能导致“监管俘获”。例如，有些执法人员与企业形成了“猫鼠共谋”的利益链条，监管人员利用执法寻租，企业利用处罚行贿，造成人情监管、选择性执法，严重损害了公平竞争的市场环境。

　　最后，企业相对于监管机构的“信息优势”，可能导致监管部门无法实现有效监管。目前，我国监管部门在实际工作中常常受困于信息缺失，但在信息收集方面又面临着技术、方法、人力、物力等条件限制，使得高水平、高效率的监管几乎不可能实现。同时，尚未完善的监管信息系统也使公众难以全面获得企业信息，难以发挥社会监督作用，政府监管“单打独斗”局面也因此难以改变。

　　二、“双随机、一公开”全面推进将有力纠正“监管失灵”

　　随着“双随机、一公开”监管改革的全面推进，将有力纠正以下几种“监管失灵”。

　　首先，改革以“列清单”“适度查”等具体措施，防范了监管部门对市场活动的过度干预。具体而言，为杜绝权力滥用，监管部门需依法制定随机抽查事项清单，凡法律法规没有规定的，一律不得开展随机抽查。为避免执法扰民，监管部门需根据当地经济社会、行业企业实际情况，合理确定随机抽查比例和频次。为减少“多头执法”，基层政府需协调组织相关部门开展联合抽查，对同一市场主体的多个检查事项，原则上一次性完成。

　　其次，“双随机”抽查机制极大压缩了监管部门与市场主体双向寻租空间，降低了“监管俘获”发生几率。具体而言，监管部门先建立健全市场主体名录库和执法检查人员名录库，再通过摇号等方式，从市场主体名录库中随机抽取检查对象，从执法检查人员名录库中随机选派执法检查人员。这样一来，监管人员再不能“选择执法”，企业也不能心存侥幸、冒险违规。

　　最后，“一公开”机制将加快我国监管信息系统建设，助力克服市场监管的“信息瓶颈”。“一公开”机制不仅强调将抽查情况及时向社会公布，推动社会监督，将抽查结果纳入市场主体的社会信用记录，加大惩处力度，还强调在相关部门联合执法过程中打破部门间的信息数据壁垒，形成统一的市场监管信息平台，这将大大加快我国监管信息系统建设，有助于克服市场监管的“信息瓶颈”。

　　三、“双随机、一公开”机制的确立进一步丰富了国家治理体系现代化的内涵

　　“双随机、一公开”机制的确立，在增强监管科学性和执法公正性的同时，也为我国监管模式改革提供了新思路。本届政府着力推动简政放权、放管结合和优化服务，其中，将监管重点从事前审批转向加强事中事后监管，不仅是政府职能转变的一项重要内容，也是经济体制改革深化的一个明确信号。而由“双随机、一公开”监管模式所带来的改革实践，不仅有力推动了行政体制改革的思路创新，也进一步丰富了国家治理体系现代化的内涵。

　　首先，“双随机、一公开”监管模式为治愈人情监管、选择执法、执法扰民、执法不公等顽疾提供了良方。政府监管制度的发展演变是特定的社会环境、经济水平、市场结构、政治体系、法律秩序、科技进步和价值观念等交互作用的产物，受到国家整体现代化进程的制约。因此，如果不能全面、客观认识我国市场经济发育程度、法律体系健全程度、社会公众对监管工作的参与程度，甚至是监管部门履行职能所能借助的技术水平，合理有效的监管制度就无从建立。“双随机、一公开”监管模式的推广，正是顺应了我国“大众创业、万众创新”的经济新浪潮。依法制定抽查事项清单，建立“双随机”抽查机制。运用大数据、市场监管信息平台及企业信用体系进行监管，体现了科技创新对政府治理创新的推动作用。

　　其次，“双随机、一公开”机制的确立标志着“放管结合”进入了承前启后的关键环节。将监管重心从事前行政审批转向加强事中事后监管，对中国政府来说无异于一场理念与职能革命。促成这一革命成功的重要保证，即是政府统筹全局，做到有进有退。换言之，如果在简政放权的同时，政府不能加强对市场和企业的必要监管，采取更合理更高效的行为来消弭市场经济运行所必然带来的各种负面影响，那么经济社会就无法持续健康发展。“双随机、一公开”机制的确立，正体现了政府监管改革在理念上的完善，在政策上的衔接，标志着“放管结合”进入了承前启后的关键环节。就政策内容看，此次改革文件不仅明确了监管模式创新的总体要求，还涵盖了监管程序规范、监管工具创新等方面的内容，涉及配套制度机制建设，体现了政策决策的科学性，为其他领域的改革提供了借鉴。

　　最后，“双随机、一公开”监管模式改革极大激发了地方政府制度创新、治理创新的动力和活力。国家治理体系的良性运行，离不开地方和社会的协调发展。“双随机、一公开”监管模式改革极大激发了地方政府制度创新、治理创新的动力和活力，改革试点一年多来，已积累了不少有益经验。例如，广东省今年10月1日起正式实施的《广东省市场监管条例》，是全国首部市场监管领域的综合性法规。该《条例》首次以法律形式明确规定，市场监管部门可以采取随机抽取市场主体和随机选派监督检查人员，通过书面检查、实地检查、网络监测等方式进行检查；市场主体信用信息应当及时在市场监管信息平台向社会公示，并向社会公众提供查询服务。江苏省大力推进综合行政执法改革试点，目前全省97个县（市、区）工商、质监、食药监“三合一”改革已全部到位，成立了市场监管局，形成了“一个部门管市场”的格局。四川省在“双随机”抽查机制的基础上，建立了“递补抽取”机制，即在相关特定行业具有行政执法资格的执法人员库中统筹抽取执法人员，以解决基层执法力量不足的问题。

　　当然，监管改革不可能“毕其功于一役”。要发挥市场在资源配置中的决定性作用，构建以市场机制为基础的有限政府、责任政府和阳光政府，在全面推广“双随机、一公开”监管模式改革过程中，仍需进一步落实多项配套措施，包括尽快建立统一的市场监管信息平台，推进随机抽查与社会信用体系相衔接，探索开展多部门联合抽查等。此外，如何确保抽查事项清单的实时更新，如何加强对网络行业等新兴行业的事中事后监管，如何调整人员编制和组织设置以适应综合执法的需要等，都是值得进一步探讨的问题。

　　（作者单位：清华大学公共管理学院）