黄承伟：中国减贫成就、挑战与展望

　　编者按：世界银行推出纪念10月17日国际消除贫困日的中国系列博客文章，第一篇由全国扶贫宣传教育中心主任黄承伟撰写，中国对全球减贫事业的贡献超过世界任何国家，中国正全力实现到2020年消除极端贫困的宏伟目标。

摄影：李文勇/世界银行中国减贫成就举世瞩目。

　　1982年，中国启动“三西”专项扶贫计划，拉开了有计划、有组织、大规模扶贫开发的序幕。1986年，成立国务院贫困地区经济开发领导小组（1993年改称国务院扶贫开发领导小组），认定贫困县，确定扶贫标准，设立财政专项扶贫资金。1994年颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》，2001年和2011年，先后两次颁布实施十年农村扶贫开发纲要。三十多年来，中国贫困人口大幅度减少，贫困地区和贫困人口的生产生活条件及公共服务水平明显改善。 按照中国政府1986年扶贫标准，1978-2010年，贫困人口从2.5亿减少到2688万人。按照2011年扶贫标准，扶贫对象从16567万人减少到2015年的5575万人。按照世界银行的贫困标准（每天1.25美元，2005年购买力平价），1981～2011年，全球贫困人口从19.38亿减少到10.11亿，全球贫困人口减少9.27亿。同期，中国的贫困人口由8.38亿减少到8417万（2011年），贫困人口减少7.53亿。

　　与此同时，中国贫困地区农民人均收入较快增长。2001年以来，重点县农民人均纯收入每年的增长幅度都超过全国农村平均水平。贫困地区的基础设施和公共服务水平明显提升，其中行政村通电、普及义务教育、农村最低生活保障、新型合作医疗等效果最为明显。

　　中国是第一个提前实现千年发展目标贫困人口减半的发展中国家。1990年到2011年间，中国贫困人口减少了4.39亿，为全球减贫事业做出了巨大贡献。2004年以来，中国粮食产量连续11年增长，用占世界不足10%的耕地，养活了占世界近20%的人口。

　　中国的减贫为发展中国家提供了可供借鉴的减贫经验与模式。中国的减贫与发展是在全球化的背景下，以经济发展为带动力量、以增强扶贫对象自我发展能力为根本途径，政府主导、社会帮扶与农民主体作用相结合，普惠性政策与特惠性政策相配套，扶贫开发与社会保障相衔接的中国特色扶贫开发道路，对发展中国家实现经济转型和消除贫困提供了可借鉴的模式。

　　中国减贫的基本经验包括：

　　一是坚持改革创新，保持经济持续稳定增长，不断出台有利于贫困地区、贫困人口发展的社会政策，为大规模减贫奠定了基础、提供了条件。

　　二是坚持政府主导，把扶贫开发纳入国家总体发展战略，作为战略性任务来推进，集中力量组织开展大规模的专项扶贫行动，针对特定人群组织实施妇女儿童、残疾人、少数民族发展规划。

　　三是坚持开发式扶贫方针，用发展来带动减贫，把发展作为解决贫困的根本途径，同时注重调动扶贫对象的积极性主动性，提升其自身发展能力，发挥其脱贫的主体作用。

　　四是坚持农业优先发展，实行统筹城乡经济社会发展的方略和工业反哺农业、城市支持农村与“多予少取放活”的方针，全面促进农村经济社会的发展，使贫困地区和农村贫困人口普遍受益。

　　五是坚持基础设施建设，改善贫困地区的路、水、电、气、房等基础设施，为贫困人口创造良好发展环境。

　　六是坚持动员社会参与，发挥社会主义制度优势，构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局。

　　七是坚持普惠政策和特惠政策相结合，开发式扶贫制度和社会保障制度相衔接。在普惠政策的基础上，对贫困人口格外关注、格外关爱、格外关心，实施特惠政策；对贫困人口坚持做到“应扶尽扶，应保尽保”。未来五年，作为世界上最大的发展中国家，中国进入了全面建成小康社会的决胜阶段，脱贫攻坚面临诸多新挑战。

　　一方面，脱贫攻坚面临数量多、难度大、时间紧、易返贫等困难。数量多，是指截至2015年底，中国还有贫困人口5575万，相当于中等人口规模国家的总人数；全国还有14个集中连片特殊困难地区、832个贫困县、12.8万个建档立卡贫困村。难度大，是指经过多年的努力，容易脱贫的地区和人口已经基本脱贫了，剩下的贫困人口大多贫困程度较深，自身发展能力比较弱，越往后脱贫攻坚成本越高、难度越大。时间紧，是指到2020年农村贫困人口要全部实现脱贫，从今年起平均每年要减贫1000万人以上。易返贫，是指不少贫困户稳定脱贫能力差，因灾、因病、因学、因婚、因房返贫情况时有发生。新的贫困人口还会出现。

　　另一方面，脱贫攻坚面临许多新问题。一是脱贫攻坚面临经济下行、产业结构调整等新的环境。二是精准扶贫体制机制还不健全，还存在“大水漫灌”或缩小版“大水漫灌”现象。三是扶贫开发责任还没有完全落到实处。四是扶贫合力还没有形成，财政扶贫资金分配和使用效率也有待提高，扶贫同农村低保、新农保、医疗救助、危房改造、教育救助等政策尚未有效衔接。五是贫困地区和贫困人口主观能动性有待提高。六是因地制宜分类指导还有待加强。

　　“十三五（2016-2020年）”期间，中国政府把农村贫困人口脱贫作为全面建成小康社会的底线目标进行安排部署，明确到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。2015年11月，中央召开扶贫开发工作会议，颁布《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》），全面部署“十三五”脱贫攻坚工作，要求举全党全国全社会之力，坚决打赢脱贫攻坚战。未来五年，中国将全面实施精准扶贫精准脱贫基本方略，按照“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”的要求，实施“发展产业脱贫、劳务输出脱贫、易地搬迁脱贫、低保兜底脱贫”五个一批工程。国家将进一步加大财政投入、增加金融支持、强化土地政策、动员社会参与、创造良好氛围，并通过层层落实责任、严格考核机制、落实约束机制、规范退出机制完善组织保障体系。 通过这些措施，中国正在为实现2020年消除极端贫困的目标做出巨大努力。

　　（作者：黄承伟，全国扶贫宣传教育中心主任）