环保执法“垂改”:垂管不改变地方党政环保主体责任

　　《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)已经由中共中央办公厅、国务院办公厅正式印发。

　　“与一般的、单项的、单纯的制度改革不同,垂改是‘底盘性’的制度改革。”参与了《指导意见》调研、起草全过程的环保部地方环保垂直管理工作小组办公室副主任吴舜泽今日指出,垂直管理要动体制、动机构、动人员,是对地方环境保护管理体制的一项根本性改革,是环境治理基础制度。垂直改革涉及上收监测事权,执法权以及人事任命权等等,但并没有改变地方党委和政府对本地区生态环境负总责的这项根本制度。

　　在吴舜泽看来,垂改不仅没有改变或者弱化地方党委和政府环境保护主体责任,而是要强化地方党委和政府生态环境主体责任、党委和政府主要领导成员的主要责任。

　　实施垂改后,市级环保机构将实施双重管理,县级环保机构将全部改为市级环保局的分局。

　　强化地方党委政府环保责任

　　据吴舜泽介绍,《指导意见》由环保部、中编办、中组部等7部委(办)共同完成。目的是切实落实对地方政府及其相关部门的监督责任,增强环境监测监察执法的独立性、统一性、权威性和有效性。

　　根据《指导意见》,地方党委和政府对本地区生态环境负总责；同时,将推动落实环境保护党政同责、一岗双责。对失职失责的,严肃追究责任；强化省级环保部门对市县两级环境监测监察的管理。

　　《指导意见》要求,落实地方党委和政府对生态环境负总责的要求。《指导意见》提出,试点省份要进一步强化地方各级党委和政府环境保护主体责任、党委和政府主要领导成员主要责任,完善领导干部目标责任考核制度,把生态环境质量状况作为党政领导班子考核评价的重要内容。建立和实行领导干部违法违规干预环境监测执法活动、插手具体环境保护案件查处的责任追究制度,支持环保部门依法依规履职尽责。

　　有一种观点认为,实施垂改后,地方环境保护主体责任将转移到环保系统或者上交到上级政府。吴舜泽明确指出,这是一种错误观点。“垂改不是改变或者弱化地方党委和政府环境保护主体责任,而是要强化地方党委和政府生态环境主体责任、党委和政府主要领导成员的主要责任。”吴舜泽说,强化地方党委和政府生态环境主体责任主要是加强监督检查来强化这一责任,并通过条上的垂改来倒逼地方政府履责,制度化、机制化、长效化地推动落实发展和保护党政同责、一岗双责。这是环保垂直管理制度改革与其他系统垂直管理制度改革的一个明显不同。

　　他指出,省级统一承担生态环境质量监测评价考核和市县两级环境履责情况的环境监察责任,市级统一承担辖区内环境执法责任。这就是所谓条上的责任。

　　吴舜泽认为,通过改革,将实际普遍存在的以环保系统为主的环境履责体系,调整为地方党委和政府负责、环保部门统一监管、相关部门各司其职的大环保工作格局,地方党委政府和环保系统将进一步明晰责任,协力推进,履责高效,问责有力,建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环境保护管理体制。

　　省环保部门对全省统一监管

　　就强化地方环保部门职责,《指导意见》提出,省级环保部门对全省(自治区、直辖市)环境保护工作实施统一监督管理,在全省(自治区、直辖市)范围内统一规划建设环境监测网络,对省级环境保护许可事项等进行执法,对市县两级环境执法机构给予指导,对跨市相关纠纷及重大案件进行调查处理。市级环保部门对全市区域范围内环境保护工作实施统一监督管理,负责属地环境执法,强化综合统筹协调。县级环保部门强化现场环境执法,现有环境保护许可等职能上交市级环保部门,在市级环保部门授权范围内承担部分环境保护许可具体工作。

　　《指导意见》提出,试点省份要制定负有生态环境监管职责相关部门的环境保护责任清单,明确各相关部门在工业污染防治、农业污染防治、城乡污水垃圾处理、国土资源开发环境保护、机动车船污染防治、自然生态保护等方面的环境保护责任,按职责开展监督管理。地方各级党委和政府将相关部门环境保护履职尽责情况纳入年度部门绩效考核。

　　市环保局局长由省里提名

　　就市县环保机构如何调整,《指导意见》明确,市级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理,仍为市级政府工作部门。省级环保厅(局)党组负责提名市级环保局局长、副局长,会同市级党委组织部门进行考察,征求市级党委意见后,提交市级党委和政府按有关规定程序办理,其中局长提交市级人大任免；市级环保局党组书记、副书记、成员,征求市级党委意见后,由省级环保厅(局)党组审批任免。直辖市所属区县及省直辖县(市、区)环保局参照市级环保局实施改革。计划单列市、副省级城市环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理；涉及厅级干部任免的,按照相应干部管理权限进行管理。

　　同时,县级环保局调整为市级环保局的派出分局,由市级环保局直接管理,领导班子成员由市级环保局任免。开发区(高新区)等的环境保护管理体制改革方案由试点省份确定。

　　《指导意见》要求,试点省份将市县两级环保部门的环境监察职能上收,由省级环保部门统一行使,通过向市或跨市县区域派驻等形式实施环境监察。经省级政府授权,省级环保部门对本行政区域内各市县两级政府及相关部门环境保护法律法规、标准、政策、规划执行情况,一岗双责落实情况,以及环境质量责任落实情况进行监督检查,及时向省级党委和政府报告。

　　环境监测事权上收到省级

　　《指导意见》明确,本省(自治区、直辖市)及所辖各市县生态环境质量监测、调查评价和考核工作由省级环保部门统一负责,实行生态环境质量省级监测、考核。现有市级环境监测机构调整为省级环保部门驻市环境监测机构,由省级环保部门直接管理,人员和工作经费由省级承担；领导班子成员由省级环保厅(局)任免；主要负责人任市级环保局党组成员,事先应征求市级环保局意见。省级和驻市环境监测机构主要负责生态环境质量监测工作。直辖市所属区县环境监测机构改革方案由直辖市环保局结合实际确定。

　　对于县级环境监测机构,《指导意见》明确,现有县级环境监测机构主要职能调整为执法监测,随县级环保局一并上收到市级,由市级承担人员和工作经费,具体工作接受县级环保分局领导,支持配合属地环境执法。

　　《指导意见》要求,加强市县环境执法工作。环境执法重心向市县下移,加强基层执法队伍建设,强化属地环境执法。市级环保局统一管理、统一指挥本行政区域内县级环境执法力量,由市级承担人员和工作经费。依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政强制的条件和手段。将环境执法机构列入政府行政执法部门序列,配备调查取证、移动执法等装备,统一环境执法人员着装,保障一线环境执法用车。

　　《指导意见》提出,目前,仍为事业机构、使用事业编制的市县两级环保局,要结合体制改革和事业单位分类改革,逐步转为行政机构,使用行政编制。

　　根据《指导意见》要求,2017年6月底前将完成试点工作。2018年6月底前完成省以下环境保护管理体制调整工作。在此基础上,确保“十三五”时期全面完成环保机构监测监察执法垂直管理制度改革任务,到2020年,全国省以下环保部门按照新制度高效运行。