开创区域协调发展新局面（人民要论）

　　我国是一个大国,各地发展基础和条件各异,协调区域发展是现代化进程中必须面对的重大课题。我国在“九五”时期提出实施区域协调发展战略,此后相继推出了西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、中部崛起等一系列区域发展战略。随着这些战略的实施,我国区域发展的协调性明显增强。但是,区域发展不协调问题还没有得到根本解决。“十三五”规划纲要根据经济发展新常态下国民经济发展的新要求,丰富了区域协调发展战略的内涵,增强了区域协调发展政策措施的可操作性,提高了区域发展各项战略及其与新型城镇化等战略的协同性。全面落实“十三五”时期区域协调发展的战略部署,开创区域协调发展新局面,必须深刻认识推动区域协调发展的重大意义,协同实施国家各项区域发展战略和政策,建立健全保障区域协调发展的体制机制。

　　区域协调发展对于全面建成小康社会意义重大

　　从空间上看,国民经济是由区域经济构成的。区域经济发展不仅影响国民经济总量,也影响国民经济结构;不仅影响国民经济整体效率,也影响社会发展公平性;不仅影响经济社会发展,也影响人与自然关系。推动区域协调发展,在全面建成小康社会进程中具有不可替代的重要作用。

　　有助于形成经济增长新动力。按照“十三五”规划纲要提出的目标要求,未来5年我国国内生产总值年均增长率要保持在6.5%以上。实现这样的增长目标,需要在遵循经济规律的前提下,发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,加快培育新的区域经济增长极。“十三五”规划纲要提出,要“形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带”“加快城市群建设发展”。贯彻落实这些部署和要求,将培育和形成规模不等的区域经济增长极。

　　有助于提高国民经济运行效率。在经济新常态下实现新发展,不能再走主要靠资源要素大规模投入的传统工业化道路,而必须着力提高经济运行效率。提高资源要素的空间配置效率,是提高经济运行效率的重要途径之一。按照“十三五”规划纲要的要求,塑造要素有序自由流动的区域协调发展新格局,将进一步促使区域分工合理化,提高各地生产专业化水平,提高资源要素空间配置效率。

　　有助于增进社会公平。促进区域协调发展,防止区域之间发展差距过大,是全面建成小康社会的必然要求,也是促进可持续发展的现实需要。“十三五”时期,国家将加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的支持力度。这将有力推动欠发达地区发展,确保这些地区的人民与全国人民一道共同迈入全面小康社会。

　　有助于建设美丽中国。建设美丽中国,要求各地发展必须与其资源环境承载力相适应,不能超越生态系统的许可限度。“十三五”时期,国家将强化主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用,推动各地区依据主体功能定位发展。这将提高社会经济活动空间格局与资源环境承载力空间格局的匹配度,促进人与自然和谐发展。

　　协同实施国家各项区域发展战略和政策

　　我国幅员辽阔、人口众多,不仅省(区、市)之间差异较大,而且很多省(区、市)内部各地市的差异也较大。推动区域协调发展,不能将一种战略施诸全国各地。在实践中,我国逐步形成了多层次、多对象、多目的的区域发展战略和政策体系,包括区域发展总体战略、京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设以及各种功能区、特区和实验区政策等。有些战略和政策虽然没有被归为区域经济范畴,如新型城镇化战略、主体功能区制度等,但其实施会对区域经济格局产生重要影响。协同实施国家各项区域发展战略和政策,使它们的作用相互加强而不是相互抵消,是有效落实“十三五”规划纲要的必然要求。

　　以实施区域发展总体战略为基础。区域发展总体战略包括西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、中部地区崛起和东部地区率先发展四大子战略,覆盖我国大陆全部国土,是全局性战略,是既能平衡区域关系,又能有针对性地解决不同区域不同发展问题的战略。全面实施这一总体战略,有利于中西部地区加快工业化、城镇化步伐,实现赶超发展;有利于东北地区等老工业基地焕发新生机、走向新繁荣;有利于沿海发达地区率先实现发展转型,带动其他地区走上可持续发展新轨道。

　　以京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设为重点。这三大战略是党的十八大后,以习近平同志为总书记的党中央根据国内外发展形势和区域经济发展新变化作出的战略新布局。它们的侧重点在于通过加强区域之间的合作打破行政壁垒,在更大的空间范围内解决区域经济发展过程中出现的问题,形成区域经济发展的合力和新动力。京津冀协同发展战略,旨在通过有序疏解北京非首都功能、优化空间格局和功能定位等,实现三地错位发展;通过一体化发展,实现三地优势互补、互利共赢、区域一体,建设以首都为核心的世界级城市群。长江经济带发展战略,旨在通过建设沿江绿色生态走廊、构建高质量的综合立体交通走廊、优化沿江城镇和产业布局,实现长江上中下游协同发展和东中西部互动合作。“一带一路”建设,统筹国内国际两个大局,着眼于更好利用国内国际两个市场、两种资源,推动互利共赢、共同发展,鼓励和支持各地通过积极参与国际分工合作实现又好又快发展。

　　在市场的统一性要求和区域发展的特殊性诉求之间取得平衡。理论研究和实践经验都表明,市场越大、越广阔,就越有利于资源要素优化配置。与实施分税制改革之前相比,目前我国国内市场的统一性明显增强。但是,市场分割依然在不同程度上存在,完全消除资源要素流动的障碍还需要一个过程。在这种情形下,一些地理上毗邻的地区通过设计一定的制度和政策推动一体化发展是必要的。但要注意的是,局部地区的一体化不应发展成为更大空间范围的“行政区经济”,不应设置阻碍资源要素流动的壁垒,不应谋求特殊的优惠政策,而应成为实现全国各地一体化发展的必要准备,并为之探索路径、积累经验。还应注意到,协同实施国家各项区域发展战略和政策,除对少数发展困难地区长期实施特殊政策外,对其他地区所享受的某些实验性优惠政策,要在总结经验的基础上尽快在全国范围推广。

　　全面深化改革,为区域协调发展提供根本保障

　　在决定区域发展格局的各种因素中,制度是最根本的因素。改革开放以来,通过建立有效激发各地发展活力和动力的体制机制,各地发展进入了快车道。但是,由于目前的体制机制仍然存在这样那样的瑕疵,导致区域发展出现了“底线竞争”、产业结构同质化等不协调现象。比如,在目前的财税制度和中央、地方财政支出责任安排下,各地公共服务供给能力、公务员工资等都与当地经济增长和财政收入水平高度相关,必然使各地在处理经济发展与资源环境的关系时过于看重经济增长,在处理各产业之间的关系时过于看重大工业、大项目。再如,对地方干部业绩水平的评估与当地经济发展高度相关,导致一些地方形成过于强烈甚至不顾约束条件的发展冲动。又如,以全国一盘棋的思维布局生产力,尽管很合理并被广泛认可,但因现行规划对各地约束不力,在实践中难以完全落实。可见,促进区域协调发展,最根本的在于通过全面深化改革,建立健全与之相适应的体制机制。许多改革都会影响区域协调发展,其中较为直接和重要的改革有如下四个方面。

　　消除要素流动壁垒,进一步增强全国市场的统一性。进一步清理和废除妨碍全国统一市场建设和公平竞争的规定和做法,严禁和惩处各地违规违法出台优惠政策的行为,使各地在制定行业准入、环境保护和质量安全等标准方面坚持区域非歧视性原则,为产品和要素在区域间自由流动提供保障。

　　完善财税体制,形成合理有序的财力格局。进一步加强中央事权和支出责任,将关乎政令统一、市场统一、重大战略安排的事项集中到中央,将规模性和外部性比较大的公共产品和服务事项明确为中央和地方共同事权,将地理边界比较清晰的公共产品和服务明确为地方事权。在明确事权划分的基础上,进一步明确中央和地方的支出责任,并通过完善财税体制,为中央和地方履行各自的责任提供财力保障。

　　改革政绩考核机制,引导各地正确处理短期利益和长远利益、局部利益和整体利益的关系。在对各地政绩进行评估时,注重考察地方政府行为对长期发展和国家整体利益的影响,提高长期成效和整体效应在考核指标体系中的权重。

　　加强规划协调,强化规划的导向和约束作用。一是加强国家发展总体规划、各地区发展规划及各层次专项规划之间的衔接。建立人口、产业、基础设施、公共服务设施、资源环境等领域的规划信息共享机制。在规划制定过程中,加强各部门、各地区的沟通,提高各类规划的衔接性和兼容性。二是增强各类规划的权威性。促进规划编制科学化、制度化和规范化,将规划的编制、审议、实施、调整、监督等环节纳入法治轨道。三是加强对规划实施的组织、协调和督导。明确规划实施的进度要求和责任主体,开展规划实施情况动态监测和评估工作,把监测评估作为督促规划落实的重要手段。

　　(作者单位:国务院发展研究中心)