学者谈转变政府职能误区辨析 强调调整政府职责

　　转变政府职能，是行政管理体制改革的核心内容之一。我国是在没有多少理论积累的条件下，在长时间实行计划经济和千百年来受中国传统政治文化影响颇深的背景下，来认识和推动政府职能的转变的。因而，对一些问题的认识在短时间内不够准确、不太清晰，是正常的，但需要理清。

　　一、在概念界说上，应少用“政府职能”，多用“政府职责”

　　在转变政府职能的实践过程中，对政府职能的界说还比较混乱。最典型的一个现象是把有关国家机器的一切活动、行动、功能、职责等“一股脑儿”地都解释为政府职能。比如，“正确处理公平与效率的关系”与“处理好外交、国防、社会保障和对经济进行宏观调控”等，固然都是对政府职能大体合理的解释，但它们在国家及其运行活动中所处的层次显然是不同的，前者比较原则，后者是一些比较具体的工作，二者在逻辑层次上有明显差异。

　　现代政府的职能应当划分为“政府的功能”与“政府的职责”两个层次。政府的功能，是指政府依托国家权力，为履行其社会角色而对各种重要的社会关系进行调控的活动。如处理公平与效率、集中与分权、国家之间等重要的社会关系。在这些领域，一般不涉及转变职能的问题。政府的职责，是政府对社会必须履行的基本义务，即政府职能中比较“实”的一部分。比如，中央政府(或联邦政府)一般负责法制、财税、国防、外交、宏观调控、社会保障、情报与国家安全等，地方政府一般负责公安、文化、卫生、中小学、环保、环卫、就业指导、市政、住房建设等。转变政府职能的重点是调整政府职责。处于转型期的国家，转变政府职责的程度会更大一些。建议政界和学术界在阐述和分析政府的具体工作任务时，少使用“政府职能”概念，多使用“政府职责”概念，引导方方面面做具体的思考和界说。

　　二、不同层级的政府，抓的“事”应有所不同

　　对政府职能的转变，还缺乏细节性认识。比如各个政府部门应该如何具体分工，中央、省、市、县、乡政府之间在职能配置方面如何分工等问题的认识还不清晰。

　　在正常情况下，不同层级的政府抓的“事”应有所不同，不仅中央政府与地方政府要有分工，而且地方各级政府之间也要有明确的分工。但是，当前的一个突出问题是，我国政府在纵向间的职责划分很不明确，其基本特征是“职责同构”，也即在政府间关系上，不同层级的政府在纵向间职责和机构设置上高度统一、一致。通俗地讲，中国每一级政府都管理大体相同的事情，相应地在机构设置上表现为“上下对口，左右对齐”。这种“职责同构”的政府纵向间关系模式，不利于地方政府履行职责。各个层次的政府都应直接提供社会管理和公共服务，但各个层次的政府不应提供相同的管理和服务。对不同层级的政府，职能转变的要求是不同的。例如，县级政府的职能转变，就不存在“放开微观抓宏观”之类的问题。高层次政府在法制建设、宏观调控和市场监管方面的职责权重较大；地方和基层政府在社会管理和公共服务方面职责权重较大。在这些问题上，要改变管理思路，以服务型政府建设为契机，理顺各级政府之间的领导、决策、执行、监督关系，实行纵向间政府的合理分权，该谁做的事情，谁就负责到底。

　　三、“转变”不等于“转移”，“转变”不等于“替代”

　　在加快和切实转变政府职能时，还要深化和细化对“转变”这一概念的认识。在强调“服务型政府”就是以提供公共服务为主要职能的政府的同时，也要避免这样的误解，即政府的职能从过去的促进经济发展为主，马上、完全地转变为提供公共服务，或者认为政府的统治职能在当前已经让位于社会性因素。事实上，政府开展经济工作与强化公共服务是不矛盾的。之所以会出现类似的误解，是因为“转变政府职能”中的“转变”，既可以指工作重心的转移，也在某些环节上有替代的含义。政府职能的转变，更多是指在并不完全放弃政府原有职能的基础上调整政府具体职责之间的位次关系、权重大小的意思。主张政府由“管制型”向“管理服务结合型”转变的提法较为严谨、科学。而经常可以看到的所谓主张要从“管理型政府”向“服务型政府”的说法则显得简单化了。“转变”不等于“替代”。注意这一点，也能够促使我们深化、细化对政府职能问题的认识，从而加快和做实相关工作。

[责任编辑：吴怡]