社会组织挪用善款时有发生 “双重管理”致双重难管

　　一段时间以来,社会组织违纪违规现象不时被曝光。社会组织作为协同参与社会管理的一个重要组成部分,似乎难当重任。

　　今年5月,中共中央政治局召开会议,研究加强和创新社会管理问题。会议强调,加强非公有制经济组织、社会组织服务管理。

　　如何加强和创新社会组织管理,成为加强和创新社会管理工作中的一个重要课题。

　　为何经济总量愈来愈大,社会问题越来越多?中共中央政治局委员、广东省委书记汪洋的看法是,作为上层建筑的政府,服务和管理方式不改革,将不堪重负,难以承受,所以要推动“万能政府”向“有限政府”转变。

　　“万能政府”如何转变为“有限政府”?“有限政府”职责之外的部分由谁来履行?今年3月通过的“十二五”规划中已经给出了答案——要“培育扶持和依法管理社会组织,支持、引导其参与社会管理和服务”。

　　然而,目前社会组织的现状却是,由于长期缺少良好的成长环境,这些社会组织仍存在着资金使用不透明、财务管理不规范、从业人员不专业、服务模式不清晰等诸多问题,不仅难以承担更多的社会管理职责,反而还常常滋生出某些社会问题和矛盾来。

　　专家认为,增加对社会组织的扶持培育力度,同时改变、增强对社会组织的监管,已成加强和创新社会管理课题中刻不容缓之举。

　　社会组织管理力量薄弱

　　官文宾是福建省厦门市一家公益助学组织的负责人,他所在的公益组织成立于2006年,从2009年开始推出了名为“班班有个图书角”的助学项目,向中国偏远山区和城市打工子弟学校捐赠图书。至今已为11个省区45所学校送去4万多册课外图书。

　　然而,有两件事至今仍横在这个公益组织面前:其一是官文宾想引入外部专业审计对组织的财务进行监管,却尴尬于既不能使用非营利组织的审计标准,又不能使用企业的审计标准；其二是接受捐款时无法开出免税的捐赠发票,只能走纳税程序。

　　阻碍这两件事进行的问题在于,这个组织一直没能通过民政部门的注册。而不能注册的根源在于,找不到一个能够挂靠的主管单位。几年内,官文宾访遍从省一级到区一级多个政府部门,但均未能成功为这家公益组织找到“家长”。

　　《法制日报》记者从多名社会组织工作人员处了解到,地方政府部门一般不愿意成为社会组织的业务主管部门,其中原因在于,一是无利可图,二是徒增责任。在此背景下,大部分无法通过民政部门注册的社会组织,有的在工商部门登记为企业,按章纳税；更多的则连公司都不注册,成为黑户。

　　民政部公布的数据显示,截至2010年,我国在民政部门注册的社会组织约44万个,其中社会团体24.3万个,民办非企业单位19.5万个,基金会2600多个。而据中央编译局副局长俞可平估计,在中国实际存在的社会组织可能超过300万,且年均增长率在8%至10%。这意味着,近九成民间组织处于“非法状态”。　

　　由登记管理机关和业务主管单位分别对社会组织实施管理,这是我国对社会组织采取的双重负责管理制度。这种管理制度是在分散社会组织管理失范风险的理念下形成的。但是,在社会组织快速增长的今天,这种管理制度的局限性和滞后性也逐渐显露出来。

　　中南大学政治学与行政管理学院副教授董文琪认为,“双重管理”在某种程度上陷入了“双重难管”的困境。一方面,主管单位作为社会组织成立的审查者和业务指导者,难以平衡和履行其对社会组织的管理职责、程度和方式,容易走向无为放纵或积极干预这两个极端；另一方面,这种管理制度还导致登记管理机关的管理无力,因为我国法律未对各级民政部门如何承担社会组织的成立、变更、注销的登记或者备案、年度检查、行政处罚等监管职责给予切实的财政支持和赋权。民政部门作为社会组织的登记管理机关,在对社会组织依法实施管理时,普遍面临着权力有限、力量薄弱等问题。

　　在这样的机制之下,挪用善款、内部交易等各种问题频频发生在各种合法或非法社会组织中,其中较早的一个例子曾轰动一时——全国牙防组违规认证,违规认证收入218万元。而最近的例子是,今年6月,民政部取缔了一个名为“全国高科技协作组织”的社会组织。经查明,该组织的部分分支机构打着国家机关的名义在各地行诈骗敛财之举,不仅损害人们经济利益,还影响了国家机关形象。

[责任编辑：吴怡]