盼着民政部门救助的困难家庭往往不止一家，到底先帮哪一家？今年10月，一个判定困难人群是否需要救助、救助多少的全新标准——城市家庭贫困指数模型在西城区试点运行。
历来，家庭收入是决定一个家庭能否获得救助的最重要指标。但在西城区的全新帮困系统中，家庭收入不再是唯一衡量指标，它将与家庭支出等另外41项指标一起，共同决定一个家庭的贫困系数及救助额度。贫困系数越低的家庭，将越能优先获得救助。
该贫困指数系统，有望在全市推广施行。
新政内容 困难人群排序救助
吕淑芳急需救助。
西城区民政局救助系统如此显示。系统还显示，对其救助额度应不低于1300元。
这套系统的确切名称叫“贫困指数模型”。
去年9月，西城区居民吕淑芳在社区值夜班时，制止他人酗酒滋事被打伤，后住院治疗。民政工作人员走访了解到吕淑芳家庭情况后，将其基本情况输入“贫困指数模型”系统，系统得出的结论为“急需救助、救助额度为不低于1300元”。
这套城市家庭贫困指数评定系统上月开始在西城区全区试运行。该系统对家庭的42项指标进行综合测算，能自动得出一个家庭的贫困指数，并将其排序，根据排序确定优先救助的顺序及相应的救助额度。
用西城区民政局社会福利科科长成斌全的话说，这套系统的使用，“将最大程度地保证救助资源的公平分配”。
有无私车列入指标
11月26日，成斌全在办公室向记者演示了如何使用“贫困指数模型”来判定一个困难家庭的贫困程度。这套系统须填写的贫困家庭各项指标达42项之多。“这些指标是经过多轮筛选后最终确定的。”成斌全说。
42项指标中，家庭月人均支出排在第一位，指数占0.096，其次是家庭月人均收入，占0.090。往下依次是人均每月各类救助收入总和、家庭就业人口比重、劳动力数量比重等，所占比例也依次越来越少。
这些指标除了较多地关注一个家庭的支出情况，还涉及家中有无残疾人、0－6岁婴幼儿、孕产妇，家中妇女所占比重，子女在公立学校就学的每年学杂费等。
“这些指标能体现一个家庭的潜在收支压力。”成斌全说，由于收入和支出具有难以测定和难以核查的特点，指标中还引入了耐用及贵重消费品的估值，以及是否有私家车、是否养宠物、子女是否择校等可观测的直接性指标，“通过相互验证、综合权重，即使个别指标不是特别精确，也影响不了最终的客观性。”
指标中还引入了是否有廉租房补助和拆迁款。“如果一个救助申请者有拆迁款和廉租房补助，那么相对于其他申请者，其生活的困难程度可能会减低，我们对其救助的优先级也会降低。”
成斌全说，各项指标综合权重后，系统将给出家庭贫困的最终指数，只要贫困指数在0.5以下，民政部门都须主动给予救助。
根据贫困指数的不等，系统将分别显示“非常困难，急需救助”、“比较困难，需要救助”、“困难，可考虑救助”、“比较不困难，可救助也可不救助”、“比较不困难，不予救助”等5个等级，对于需要救助的，系统还会给出应救助额度的大致范围。
旧法弊端 救助有很大随意性
这套新的评判标准，改变了西城区此前的救助模式——以一个贫困家庭的人均收入作为判定是否给予救助的最重要标准，而这也是现在在全国各地应用最广泛的一条准则。
“但这条准则是不科学的。”成斌全说。人均家庭收入的确应占很大比例，但绝对不应成为是否给予救助的决定性因素。
西城区综合救助办公室主任罗德胜介绍，一直以来，社会救助尤其是临时救助，需要居委会和基层民政工作人员，通过上门调查被救助对象的情况后，根据实际情况逐级汇报、申请救助金额。
一些救助项目的救助对象范围界定较宽，申请对象众多，到底救助谁，救助多少，很大程度上是由基层工作人员借助工作经验和平时的一些救助信息来判定，“主观意识太重，救助的标准也不统一，有很大的随意性。”
可能导致重复救助
还有一个重要的原因是，现行的低保、医疗救助、廉租房等一系列救助政策，都是基于“收入型”贫困家庭设计的，而对收入稍高但刚性支出大的“支出型”困难家庭则显得爱莫能助。因此，仅仅通过家庭人均收入来作为是否给予救助的单一指标，会导致重复救助、过度救助的现象出现，一些真正支出性的贫困家庭却未必能得到有效及时的救助。
此外，困难家庭真实信息收集的难度，也一直是民政系统的软肋。罗德胜说，一些困难户很多是弹性就业，其实际收入很难核实，有工作单位的困难户也不乏开假收入证明的现象，“用家庭人均收入这一单一指标来判定贫困程度，难免会造成偏差。”
正是基于上述原因，西城区民政局与北京师范大学社会发展与公共政策研究所去年开始联合研究“城市家庭贫困程度比较模型”这一课题。
应用前景 有望全市推广
去年10月，民政部和北京市民政局官员曾就这套贫困评价标准到西城区进行调研。
参与调研的民政部社会救助司城市处处长刘喜堂称，在确认救助对象时，贫困指数模型是非常行之有效的一套机制，它把救助对象内在的贫困程度通过外在的因素描绘出来，比较客观地反映出一个人或家庭的真实贫困状况，“这个时候他的收入多少已经不是那么重要了”。
这一模式能在西城区成功推广，与该区将各部门的救助资源统一整合有莫大关系。
西城区综合救助办公室主任罗德胜介绍，西城区早在2006年就建立了全区社会救助“一体化”管理模式，将民政、劳保、教育、卫生、残联、工会、红十字会等17个单位的97个救助项目集中于一个系统上运行，救助项目的发起、审批、实施过程都通过信息平台来实现。在此基础上，贫困指数模型可以对救助对象进行精确定位。
刘喜堂说，正是有了社会救助“一体化”的基础，这套新的贫困评价标准才能得以运行良好。但也正因如此，这种模式在全国推广起来有一定难度，“因为全国各地的救助资源比较分散，且各地经济发展不一，很难整合起来。”
对于西城区这套具有创新色彩的家庭困难程度评估标准，市民政局相关人员在接受本报记者采访时表示，民政局还将前往西城区调研相关情况，如果该系统的实际评估和综合运行情况良好，不排除今后在全市推广的可能性。
运行情况 试运行初见成效
成斌全介绍，“贫困指数模型”主要应用于对贫困家庭实施临时救助，以及爱心卡的发放、街道自发慈善项目等。
新街口街道一位基层民政工作人员称，以往临时救助中，先救助谁、救助多少是个普遍的难题。
“举例说，低保户A没有工作，每月只靠低保金和一些救助维持生活，但除了生活费用外，几乎没有其他支出；低保边缘户B有工作，收入也高于A，但家里有患慢性病的老人，每月收入还不够支付药费。你说政府的救助金应该给谁？”
按照以往的情况来看，救助金很有可能优先给A。但根据“贫困指数模型”，B就有很大可能获得优先救助。
50岁的赵博芬就是优先获救助者。
她是低保边缘户。她今年因患肝腹水住院治疗，医药费支出1万多元，报销部分药费后仍有困难。在“贫困指数模型”中，系统反馈信息为：需要救助、救助额度范围为不低于5000元。西城区民政局遂给予赵博芬救助金额5000元。
视情况灵活调整
经过试运行，这套贫困评价标准虽普遍获较好反馈，但也仍有待完善之处。
成斌全称，贫困指数模型确实能显示是否给予救助以及救助额度等内容，但系统计算出来的救助额度一般精确到小数点以后，“比如系统会显示一个家庭的应救助额度为1823.6元，但在实际工作中，救助金应该是个整数，不可能给救助对象几十元甚至几毛钱。”
正因为该原因，目前在试运行阶段，民政部门给予救助对象救助金时，暂时并不完全依据系统给出的数字，而是依据贫困指数来确定救助金的大概范围。
成斌全说，区民政局下一步将邀请专家、基层民政人员对该问题进一步探讨，对系统进行适当调整，目前初步考虑会对系统给出的救助额度进行归整，“但到底是往上归整，还是往下归整还不确定。往上归整，政府的负担就重了，往下归整，被救助对象的钱数就会相对少了。”
另外一个不容回避的问题是特殊救助。
在系统实际运行中，“有两类人的贫困指数普遍高于0.5,但政府还不得不救助。”成斌全说，这两类人就是刑满释放人员和其他特殊人群如艾滋病患者等。从人道主义上来说，这两种人是必须要救助的，“所以有些特殊人群的救助，不能完全套用在这套系统中，有特殊情况的要特殊对待。”
[责任编辑：张晓静]
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