聚焦监管盲区加强系统整改 着力解决人防失“防”问题
聚焦监管盲区 加强系统整改
着力解决人防失“防”问题
黑龙江省人防系统腐败案以案促改工作启示
人防是国防的重要组成部分，是国民经济和社会发展的重要方面，也是现代化城市建设的重要内容，对国家安全和经济社会发展具有重要意义。而一些不法商人盯上人防工程开发利用，不择手段“围猎”干部，导致人防建设被商业利益牵引，战备职能弱化虚化，成为腐败重灾区。黑龙江人防腐败案拉开全国人防系统腐败专项治理序幕。习近平总书记高度重视，要求举一反三，全系统调查整顿。中央纪委国家监委认真贯彻落实习近平总书记重要批示精神，督促黑龙江等地集中开展专项治理和以案促改，在全国人防系统掀起了一场刮骨疗毒、激浊扬清的反腐风暴，推动人防系统回归国防安全主责主业，促进了经济社会健康发展。
黑龙江省人防系统的腐败“生意经”
黑龙江省人防系统腐败案牵涉人防系统工程建设、开发管理等各个方面，涵盖违规审批、倒卖批文、违规减免、垄断牟利、侵吞私分、滥发奖金等各种形式，集中反映出半军半民管理体制下，人防系统长期“不设防”成为监管“真空区”，导致事关国防安全的人防工程变成“腐败工程”。主要表现在以下四个方面。
一是利用建设人防地下商业街项目腐败。人防地下商业街等项目投资回报丰厚，一些领导干部禁不住利益考验，在开发商开出的“优厚条件”诱惑下，大搞权钱交易、官商勾结。黑龙江省人防办原主任武伟违规审批人防地下商业街项目40多个，收受贿赂1130万元；哈尔滨市人防办原主任肖文东违规审批通江街、大安街等地下商业街项目，仅倒卖审批手续就净赚2300多万元。
二是利用减免人防项目易地建设费腐败。违反易地建设费收取标准、减免条件等相关法规，违规核算、违规减免缓、应收不收、“以收代建”、挤占挪用等问题突出。截至2020年9月底，全省应收易地建设费21.49亿元，实际收缴6.38亿元，仅占应收金额的29.7%，目前仍欠缴15.11亿元。武伟违规将产权应归国家所有的地下人防工程，变更为可办理产权的地下商业街，导致1.76亿元易地建设费未能上缴，给国家造成巨额损失。
三是利用垄断人防基本建设项目市场腐败。人防部门所属企事业单位或指定企业垄断承揽人防基本建设项目，自己设计、自己建设、自己监理、自己验收，滋生大量腐败。2013年以来省人防办审批的17个地下商业街项目，16个项目由其直属事业单位人防设计院设计，获取巨额利益。省人防办原总工程师王某某退休后开设审图公司，承揽了省人防办审批的全部人防工程审图业务，先后5次送给武伟200多万元。
四是利用人防投资管理的关联企业腐败。把人防投资管理的关联企业当成“摇钱树”“唐僧肉”，大搞自肥交易、利益输送。2012年哈尔滨市人防办下属百汇商城将7600平方米人防工程，以明显低于市场价格出租给某超市，并无偿提供100余万元的设施供其使用；哈尔滨人防办下属服装城，以房屋漏雨、平改坡名义在原人防工程基础上违规加盖一层商城，班子成员和部门经理每人分得一个摊位；2013年到2016年，省人防办及所属事业单位违规发放战备值班费和“下洞费”483万元。
人防系统腐败乱象频生，究其原因主要有以下方面。
一是管党治党不力，多头管理导致监管缺位。人防管理体制实行军地共管、双重领导。军地双方管理界限不清、监管不力，军队部门对人防部门指导监督有限，人防部门在政府部门中又相对边缘化，导致“都管又都不管”的监督盲区空白，人防系统党的领导弱化、党的建设缺失、管党治党不力问题长期得不到纠正。
二是主责主业意识弱化，商业利益牵引人防工程开发利用。由于长时间处于和平时期，一些人防部门领导干部思想认识产生偏差，通信警报、应急救援等战备部门越来越弱势，审批建设不再根据战备需要，而将审批商业项目作为主业，人防工程变为商业项目，人防工作商业味越来越浓，军事味越来越淡。
三是项目建设存在行业壁垒，缺乏有效市场竞争。由于人防项目的国防军事属性，人防工程选址、立项、施工、验收、产权认定等仍沿用传统行政审批模式，市场垄断性强，一把手权力集中，成为被“围猎”的重点对象。人防系统领导干部与不法商人结成利益共同体，经济相互牵连、共担风险，致使一些人防工程产生严重腐败和质量问题。
四是人防立法年代久远，刚性约束不够。《中华人民共和国人民防空法》已施行20多年，部分条款不能适应新形势新要求，有些条款过于宏观缺乏可操作性。《黑龙江省结合民用建筑修建防空地下室管理规定》已实施16年，有些规定在具体操作层面出现弊端，如对新建民用建筑拒不配建防空地下室的，仅规定了警告、责令限期修建、罚款等3个惩戒措施，罚款上限仅为10万元，难以起到惩戒作用。
综合治理、源头预防，推动人防系统正本清源、回归主业
中央纪委国家监委深入贯彻落实习近平总书记对人防系统腐败问题重要批示精神，立足职能职责，发挥监督保障执行、促进完善发展作用，将黑龙江省确定为专项治理重点地区，督促结合实际开展人防系统腐败问题专项治理，深化以案促改。黑龙江省坚决扛起整改政治责任，成立工作专班，制定专项治理工作方案，重点解决全省人防系统巡视巡察整改不到位、历史遗留问题较多等突出问题，全面推进人防系统腐败问题治理。
——巡视巡察上下联动，全面起底问题线索。将发现和处置问题线索作为深化专项治理工作的关键环节，加大问题线索起底、督办和查处力度。黑龙江省将人防系统专项治理作为巡视重点，制定了《关于专项巡视巡察上下联动监督办法》，要求省市县三级步调一致，统一时间安排、统一组织方式、统一工作要求，聚焦人防系统重点问题、集中发力、分类施策，精准开展巡视巡察，对省人防办和哈尔滨、大庆两个一类人防重点城市开展专项巡视，组织齐齐哈尔、牡丹江、佳木斯三个二类人防重点城市实行交叉巡察，其他城市由市(地)巡察办组织专项巡察，要求及时报送问题线索、从严查处违纪违法案件。通过全省巡视巡察联动，共发现人防系统在工程审批验收、易地建设费收缴、人防工程使用等方面存在的重点问题线索334个，涉及领导干部355人，基本实现问题线索“清仓见底”。
——严肃查办典型案件，形成惩治高压态势。把查办案件作为专项治理的重要环节，对重点案件和重大问题线索深挖彻查、严肃处理，坚持以查办典型案件推动深层次问题整改。省纪委监委综合考虑单建式人防工程需要省、市、区三级审批，一个工程可能牵扯多名干部的实际，率先查处省人防办原主任武伟腐败案件，发现各级人防办主任、副主任、掌握审批监管执法权力的中层干部、下属企事业单位负责人大批涉案，专门印发通报督促公职人员主动说明情况、交代问题，多名涉案人员主动投案，涉案人员与武伟之间的经济问题被迅速查清。截至2020年11月，全省立案人防领域腐败案件221件，批评教育帮助和处理302人，其中厅局级干部3人、县处级干部72人，留置28人，移送司法机关33人。
——开展集中整治，分类清理顽瘴痼疾。坚持靶向发力，深入归纳案件规律特点，聚焦建设地下商业街、减免易地建设费、人防基本建设、人防投资管理的关联企业等四个腐败易发多发环节开展集中整治。围绕违规审批、倒卖批文、违规办理产权等问题，对全省人防系统2005年以来审批建设的180多个人防地下商业街项目逐一核查。针对易地建设费违规减免、人防工程“以收代建”等乱象，督促人防工程应建必建、易地建设费应收尽收，截至2020年9月，全省共收缴易地建设费6.38亿元。围绕人防基本建设项目从设计、招标、建设到监理、验收各个环节，督促省人防办进一步理顺部门职能，全面加快人防事业单位改革。针对违规低价出租、私分侵吞资产、滥发津贴补助等突出问题，全面核查清退，截至2019年7月，共收缴超标准、超范围发放的奖金、津贴、补贴1260万元。
——推动建章立制堵塞漏洞，重塑人防权力运行监管机制。将“当下改”与“长久立”相结合，针对人防系统在制度笼子和制约机制等方面存在的薄弱环节，对各级人防系统提出整改意见，督促推动建章立制、破解难题。专项治理开展以来，黑龙江省纪委监委共督促省人防办建立健全规章制度67项，全省各级人防部门共建立健全制度机制857项，督促省人防办进一步理顺职能、深化改革。目前已将所属事业单位省人防设计研究院并入省建设投资集团，并积极推进“七四三”工程管理处等其他6家事业单位改革。将市(地)人防部门纳入政府规划委员会，并设置前置审批条件。将市(地)人防质量监督职责、县级人防部门职责统一纳入住建部门，人防、城管、住建等部门一体执法机制改革稳步推进。
——扎实开展警示教育，深化以案为鉴。坚持以案释德、以案释纪、以案释法，深刻剖析发生在身边的典型案例，放大以案促改的综合效果。让武伟、肖文东现身说法，结合工作实践分析体制弊端、查找监管漏洞，指出权力运行中存在的问题，提出改革建议。摄制警示教育片《“不设防”的人防》，充分利用武伟、肖文东等案件的成果，用身边人身边事教育警醒，引导大家以案为鉴，汲取惨痛教训，正确对待手中的权力，自觉接受组织和群众的监督。
人防系统腐败问题专项治理由点到面推向全国、成效明显
在中央纪委国家监委大力推动下，黑龙江人防系统发挥先行先试、典型带动作用，带动全国31个省区市和新疆生产建设兵团深入开展人防系统腐败问题专项治理和以案促改，集中整治人防系统腐败突出问题，推动健全人防系统权力运行监督制约机制，“三不”一体整改治理效果进一步凸显。
——人防系统腐败乱象得到全面清理。黑龙江、浙江、安徽、福建、江西、云南等省把人防系统腐败问题纳入巡视巡察重要内容，并开展专项巡视巡察“回头看”。四川省对全省人防系统重点领域问题全面清理，对全省120个人防重点县的易地建设费征收情况开展全面审计检查，对全省41家人防防护、防化设备定点生产企业全面核查。河北省坚持靶向施治，重点对违规结建项目、设备采购招投标、租赁违规等开展集中整治，深入排查背后的腐败问题。截至2020年8月，全国共处置问题线索14049件，查处问题8578个，处理6927人，其中涉及地厅级干部74人，县处级干部1119人，移送司法机关343人，提出整改建议7297条。
——人防监管制度体系进一步健全。江西省共清理与法律相抵触的地方性制度文件249件，制定出台《江西省人民防空政务服务流程管理办法(试行)》等制度，有力促进人防系统权力公开、规范、廉洁运行。湖北省纪委监委督促各级政府及人防部门废止与上位法相悖的易地建设费违规减免规范性文件69件、会议纪要99件、协议19份、合同4份、备忘录2份。江苏省围绕易地建设标准把握及费用征缴、人防工程招标、工程质量监督等薄弱环节出台有针对性的制度规定，省级层面出台12项制度，市县层面共制定150项规章制度，清理作废涉及违规减免缓的120个地方文件。河北省全面清理人防系统相关制度457项，新建规章制度306项，通过制度建设推动政治生态持续向好。
——推动了人防系统管理体制改革。北京市推动人防系统简政放权、强化监管，督促认真梳理“三个清单”，实行“多规合一”“多审合一”“联合验收”。浙江省加快推进人防部门所属企事业单位改革，坚持政企分开、政事分开，对人防部门投资管理的地下商业街、酒店等关联企业，除国防军事需要外，从人防部门整体剥离，移交同级国有资产监督管理部门。四川省将人防建设主要指标列入各级国土空间详细规划、城市建设控制性详细规划，将人防部门列入本级规委会和专委会成员单位。内蒙古自治区人防部门加强与自然资源、住建、规划等部门的协作配合，从根源上杜绝少建、不建人防工程或少缴、不缴人防易地建设费等问题。
——人防系统发展环境明显改善。上海、江苏、浙江、安徽联合签署《关于推进长三角区域人防行业市场一体化发展协议》，有序推进人防工程设计、监理领域对具备乙级资质的人防工程设计、监理企业开放，推进人防从业人员资格互认，形成统一开放、规范有序的人防市场体系。湖北省建立人防行业市场责任主体失信惩戒制度，健全不良行为记录和“黑名单”制度，营造诚信有序的市场环境。河南省2019年新增人防工程建设面积942.5万平方米，同比增长16.4%，收缴易地建设费32.64亿元，同比增长25.2%，实现“双量齐增”。
工作启示
人防系统腐败问题历史欠账多、问题积累多，成因复杂、整改难度大。推动人防系统以案促改，必须聚焦监管盲区、补齐监督短板，通过全面深化改革，解决深层次体制机制制度问题，建立健全职能明确、职责清晰、权责对等的管理体制，推动人防正本清源、回归主业。
第一，聚焦监管盲区，防止边缘性腐败。人防、气象、疾控、测绘、供销等实行特殊管理体制的系统，如果监督约束跟不上，很容易由所谓“清水衙门”沦为贪腐分子谋利分肥的“油水部门”。人防系统系列腐败案件，充分暴露军地共管体制下的监管盲区空白和管理薄弱地带。开展以案促改，首先从消除监管盲区入手，综合运用专项巡视巡察、交叉巡察、“地毯式”监督检查等多种监督方式撕开“口子”；运用互联网、大数据等现代信息技术手段发现问题，开展问题线索大起底，针对突出问题、关键症结找准“靶子”；完善监管制度，健全监督体系，创新监督方式，针对监督短板、弱项扎紧“笼子”，一举扭转过去多地人防系统零查处、零执纪状况，推动以案促改从地方向全国拓展，从人防向气象、疾控、测绘、供销等系统延伸，形成由点及面、全面整改的工作局面。
第二，聚焦一把手腐败，推动解决系统性问题。人防系统之所以反复出现团伙式作案、系统性腐败，一个重要原因是一把手失守，成了腐败的“头狼”，严重破坏了政治生态。人防系统腐败案以案促改，针对案件发现的一把手权力过于集中、责任不落实、监管不到位等突出问题，从严厉查处人防系统腐败一把手入手，全面开展政治教育、党性教育、廉洁教育、警示教育，同时探索推行一把手权力清单制度、责任清单制度，健全不当用权终身问责机制，加大一把手定期交流轮岗力度，推动人防系统政治生态改善。
第三，聚焦改革难题，推动“惩治”转向“善治”。人防系统腐败问题反映了人防管理体制弊端、机制障碍和制度漏洞，必须以改革的思路办法推进以案促改，完善治理体系、提升治理能力。人防系统腐败案以案促改，把促改革、防风险作为重要任务，推动人防系统将非核心职责划分到住建、应急管理、国资委等部门，加强与自然资源、规划等部门协作配合，推动修改完善人防法律法规，全面清理“红顶中介”，引入市场竞争机制，推进所属企事业单位改革，通过体制机制创新强监督、强治理、强服务，切实解决人防系统背离战备初衷、偏离防空主业问题，实现人防系统管理体制战略性重组、系统性重塑。(钟纪言)
