保护农民利益 尊重农民权利
——30年中央农村工作文件制定访谈录
新华社北京10月7日电（记者陈芳、宋振远、刘健）波澜壮阔的中国改革事业，发端于农村。改革开放30年，围绕农业、农村、农民问题，中央出台了一系列重要政策文件，包括数个中央全会文件和10个中央“一号文件”。在不同历史阶段，中央农村工作文件准确把握保护农民物质利益、尊重农民民主权利、不断解放和发展社会生产力的改革主线，加速了城乡协调发展的历史进程。
站在改革开放30年的新起点上，如何评价中央农村工作文件特别是10个“一号文件”的历史作用？农村改革发展的政策轨迹和未来走向如何？为此，记者近日专访了参与中央有关文件起草工作的同志——中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文和中央农村工作领导小组办公室原主任段应碧。
30年迈出三大步 凸现两个重要时期
记者：农村改革发展30年，阶段性比较明显，各自有什么特点？
陈锡文：我国农村改革30年，主要是迈出了三大步，第一步是以家庭承包经营为核心，建立农村基本经济制度和市场机制，保障农民生产经营自主权。第二步是以农村税费改革为核心，统筹城乡发展，调整国民收入分配关系。第三步是以促进农村上层建筑变革为核心，实行农村综合改革，解决农村上层建筑与经济基础不相适应的一些深层次问题。
30年来，为推动农村改革和发展，以党中央、国务院名义出台的农村工作文件不下40个，其中包括10个“一号文件”，足见党和政府对“三农”工作一直十分重视。
记者：30年来中央针对“三农”问题，出台了一系列文件，特别是10个“一号文件”的发布，迎来中国农村改革与发展的重要时期，这是巧合吗？
段应碧：30年来，中央分别在改革初期（1982年到1986年）和新世纪初（2004年到2008年）发出10个关于农村工作的“一号文件”，记录了农村改革前进的步伐，闪烁着农民首创精神的光辉，也彰显出中央对“三农”问题的重视程度。
上个世纪80年代初，5个“一号文件”启动了中国农村发展的第一个重要时期。主要拉动力是农民首创的家庭联产承包责任制。它极大调动了农民生产积极性，集中释放了压抑已久的农村社会生产力，一举解决了中国人吃饭问题。从1980年至1985年，农民收入年增长率超过10％，出现了超常规增长。那时候农民是欢天喜地，城里人也高高兴兴。
陈锡文：新世纪5个中央“一号文件”，主线是统筹城乡经济社会发展，贯彻党的十六大、十七大精神，实现了工业反哺农业、城市支持农村的战略转变。受一系列惠农政策的支持，我国“三农”工作出现重要转机，粮食连续5年丰收，农民收入年均增长超过6％，又一个农村改革的重要时期到来。
如果说改革初期5个“一号文件”，着重解决了农民经营自主权和人民温饱问题，为推动其他各领域的改革奠定了坚实基础；那么，党的十六大以来连续出台的5个“一号文件”，则以科学发展观为主线，以多予少取放活为方针，以全面建设小康社会为目标，对农民实行免税和直接补贴，开启了以工促农、以城带乡的新阶段。农村改革30年的两个重要时期，反映出两个时期农村改革的力度很大。
记者：除上述10个中央“一号文件”外，30年来还有许多重要的中央农村文件，其历史作用同样十分重大。请谈谈其中还有哪些重大的支农惠农举措？
段应碧：回顾农村改革30年的历程，中央领导集体对“三农”工作始终非常关注，高度重视，也很熟悉。总是在关键时刻及时采取切实措施，把农村改革引向深入，把农村的各项事业推向前进。
改革初期5个“一号文件”之后的一段历史时期，每年都要对“三农”工作进行研究，出台相关文件。特别是1993年中央农村工作领导小组成立以后，每年都要召开中央农村工作会议。这些文件归纳起来主要有3个方面：一是发展农业生产，二是增加农民收入，三是保持农村稳定。
具体地讲，1998年以前，重点是抓提高粮食生产能力、减轻农民负担和扶贫工作。通过增加农业投入、建设商品粮基地和提高粮食价格等措施，1998年我国粮食产量超过1万亿斤。针对当时农民负担重的情况，1996年中央出台13号文件，就减轻农民负担规定了若干个“不准”和“严禁”，有效地遏制农民负担日益加重的趋势。此间，中央还先后召开了3次扶贫开发工作会议，加大扶贫力度，基本实现了“八七”扶贫攻坚计划。1998年以后，重点是调整农业结构、增加农民收入和推动农村税费改革试点工作。1999年中央提出把增加农民收入作为农村工作的中心任务，为此，出台了调整农业农村经济结构和改革农村税费的政策，从增收和减负2个方面采取措施，为新世纪最终取消农业税打下坚实基础。
一条“红线”：保障农民物质利益，尊重农民民主权利
记者：如果将30年来中央农村工作文件连在一起看，这其中所体现的基本精神和原则有哪些？
陈锡文：一句话，经济上保障农民的物质利益，政治上尊重农民的民主权利。这是党的十一届三中全会就提出来的对待农民的准则，中央农村工作文件特别是10个“一号文件”，很好地把握了这条农村改革的“红线”。
上世纪80年代，邓小平同志强调解放思想，实事求是，实践是检验真理的唯一标准。90年代至世纪之交，江泽民同志指出，实现跨世纪发展的目标，难度最大而又非完成不可的一项任务，就是保持农业和农村经济的持续稳定增长。他强调，必须更加重视和加强农业，把农业和农村工作作为经济工作的重中之重，开创农业和农村工作新局面。党的十六大以来，中央强调统筹城乡，强调科学发展，强调社会和谐。党对“三农”问题的认识，无论在实践上，还是在理论上，都不断创新。
特别是进入新世纪以来，党对工农、城乡关系的认识有了重大突破。胡锦涛总书记讲过的三句话很有代表性。第一句，全面建设小康社会最艰巨最繁重的任务在农村。第二句，要把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。第三句，我国已经进入工业反哺农业、城市支持农村的历史新阶段。这些话最终都指向党的十七大提出的伟大目标，即建立逐步改变城乡二元经济结构的体制。实际上，这也正是新世纪5个“一号文件”的政策指向。我们就是要通过给农民平等权利，给农村更多支持，给农业更多反哺，加快城乡发展一体化进程。
记者：新世纪以前，中央农村文件各自侧重点是什么？在政策连续性上有什么内在逻辑关系？
段应碧：改革初期5个“一号文件”基本取向是“破”，即突破原有的人民公社体制。当然“立”也在其中，即确立家庭联产承包制度，但“破”是主要的，尤其是前3个“一号文件”。首个“一号文件”，明确了各种联产承包方式都是集体经济内部的责任制，这给了农民很大选择，把人民公社“一大二公”的体制打破。接下来的几个“一号文件”，先后回答了包产到户“姓社姓资”、延长土地承包期、发展多种经济成分和农产品流通体制改革等重大问题，进一步解放了思想，引领了农村改革。
上世纪80年后期至90年代，针对农村出现的“卖粮难”、农民负担加重、农民增收缓慢等矛盾，中央又连续出台文件，求解“三农”难题。如提出农业和农村产业结构战略性调整；提出并推动农业产业化经营；90年代中后期提出在沿海发达地区和大城市郊区率先实现农业现代化的目标；进行农村税费改革试点；等等。正是在这些政策措施的基础上，经过多年的实践努力和理论探索，中央不断加深对“三农”问题的认识，终于在新世纪提出统筹城乡发展、“两个趋势”的判断、社会主义新农村建设等战略转变，最终形成了符合科学发展观要求、系统解决“三农”问题的政策体系。
记者：新世纪5个“一号文件”，跨了党的十六大和十七大两次全国代表大会，有哪些重大突破？
陈锡文：世纪之交，中国实现了邓小平同志提出的“小康”目标，综合国力明显提升，但离“全面小康”还有差距，主要表现为城乡二元体制未打破，“三农”问题依然突出。基于这样的背景，党的十六大首次提出统筹城乡经济社会发展，标志着发展理念上的重大变化。
2004年“一号文件”出台前，我国粮食产量已连续下滑，农民增收低速徘徊，中央希望尽快扭转这种形势。当年“一号文件”锁定农民增收，出台了3项前所未有的惠农政策：一是对种粮农民进行直接补贴，二是减轻农业税费负担，三是对重点农产品实行最低收购价制度。这极大调动了农民积极性，当年即增产粮食700多亿斤。
梳理新世纪5个“一号文件”，主题分别是促进农民增收、提高农业综合生产能力、推进社会主义新农村建设、发展现代农业和加强农村基础建设。尽管内容各不相同，但都有一个鲜明特点，即促进城乡经济社会发展一体化。丰富系统的内容，凸显党的十六大以来中央按照以工促农、以城带乡的新要求，统筹城乡社会发展，开创“三农”工作新局面的坚强决心。
从群众中来，到群众中去：解放思想贯穿文件起草过程
记者：中央农村工作文件起草过程是怎样的？能给我们透露些背后的故事吗？
段应碧：改革初期，一般都是先分门别类下去调研，还常常委托地方和外单位调研，广泛听取干部群众的意见。起草、汇报、研究政策措施……最终由决策层定下来。
调研中把握两点：一是注意观察农民情绪和普遍性、苗头性问题。二是注意听取不同意见。这很重要，只有在不断讨论和争论中，才能明辨是非，升华认识。
“一号文件”一般起草需4个月左右，文件写了多少稿也不知道，就是要总结好亿万农民的实践，其中最大的难处是如何冲破传统观念。特别是像家庭联产承包责任制是“姓社”还是“姓资”、农民能否进入流通领域和城市、有雇工的私人企业允许不允许存在……这些争论在今天看来算不得什么，但当年却是闯了禁区。
第一轮土地承包即将到期时，一些地方借“调整农业产业结构”之机，不断侵害农民土地承包经营权益。1993年，中央及时出台文件，明确提出第一轮土地承包到期后再延长30年不变，给农民吃了“定心丸”。这是一项意义重大的政策，对农村发展和稳定起了决定性作用。这期间，中央及时纠正了一些地方搞“两田制”等侵害农民权益的错误做法，保证了二轮承包工作顺利进行。2002年，国家又出台《农村土地承包法》，通过法律形式赋予农民长期而有保障的农村土地使用权。
陈锡文：新世纪5个“一号文件”的出台，同样建立在调查研究和广泛征求意见的基础上。每个“一号文件”形成草案后，要经历科学严谨的讨论、报送周期，我们称之为“过五关斩六将”的程序：中央农村工作领导小组审核——国务院常务会议——中央政治局常委会会议——中央政治局会议——中央农村工作会议讨论稿——“一号文件”。说实话，只有每年12月31日文件进了印厂，文件起草组的同志才如释重负。这个征求意见和最终定案的过程，实际就是认识升华、形成共识的过程。如文件中给农民“真金白银”的表述，必须和许多相关部委协商。中间要多次沟通、反复论证，也要考虑财政承受能力。
“一号文件”发出大都“震天响”。为什么？就在于看准了基本国情，找准了农民需求，促进了思想解放，有重大历史突破。要做到这一点，必须经过复杂的调查、讨论、研究和决策过程。因为文件一发出就是党中央、国务院的声音，就要面对全国人民，必须经得起群众考验，经得起历史检验。
农民希望：“我的事我作主”
记者：农民对“一号文件”很有感情，根据您的了解判断，农民现在主要有哪些期盼？
陈锡文：前不久胡锦涛总书记去河南考察，焦作市的农民讲得很好，从农业生产角度，农民期盼三点：“粮价涨一点，补贴多一点，生产资料价格稳一点”。在起草文件、制定政策过程中，显然要考虑这些问题。
从农民进城务工来看，最大希望是能获得公平公正对待。所以2004年的“一号文件”首次将农民工列为产业工人的重要组成部分，特别强调城市提供的基本公共服务，如就业、教育、养老、医疗等，要覆盖农民工。
现在农村比较突出的问题有两个：一是政府每年给农民的上千亿元财政补贴，有些被中间截留。二是农民的土地承包经营权得不到很好保障，农民希望“我的事我作主”。我现在经常会收到农民兄弟的来信，其中反映最多的是承包田被侵占。土地承包经营权是农民的，是签了合同、受法律保护的，不容侵害。
党的十七届三中全会召开前夕，胡锦涛总书记到安徽省凤阳县小岗村考察，他明确告诉乡亲们，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。同时，要根据农民的意愿，允许农民以多种形式流转土地承包经营权，发展适度规模经营。
段应碧：允许土地使用权合理流转，是农业发展的客观要求，也符合党的一贯政策，广大农民也有这方面的强烈愿望。现在一些地方搞土地流转热情很高，关键要看，是不是农民自己想干的。如果是，我举双手赞成。中央文件很早就提出了土地流转承包经营权的基本原则，即依法、自愿、有偿。近年来出台的《物权法》明确赋予土地承包经营权的物权属性，强化了对农民土地承包经营权的保护。中央希望的是在尊重农民意愿和合法权益基础上的土地承包经营权流转。
农村改革要在3个层面突破
记者：有人说，新世纪农村改革的政策框架已基本形成，农村改革进入一个“平台期”。您认为今后农村改革的着力点和突破点在哪里？
陈锡文：从现状看，农村改革要在3个层面上突破：一是已有惠农政策，今后需配套出台细化措施，不断提高惠农水平。二是有些方面的改革不彻底，需要加速向前推进。三是一些改革尚未启动，需要尽快展开。
总体来看，除了中央已有的部署，农村有4个方面的改革需尽快推进：
第一，村级经济社会管理体制要深化改革。目前只改了一半，要继续改下去，确保农民合法权益不受侵害。
第二，乡镇机构改革应尽快取得实质性突破。国务院已明确本届政府要把乡镇机构改革搞完，因为事关农村发展大局。现在我国有62万个行政村，3万多个乡镇，改革的目的很明确，一是乡镇提供农村社区公共服务，费用由公共财政承担；二是真正让农民实现基层自治。
第三，尽快扶持农民专业合作社，培育现代农业发展的经济组织。去年我们才实施农民专业合作社法，许多配套政策措施还没有跟进。下一步发展现代农业，“家庭承包制＋专业合作社”是符合国情的模式，必须大力培育合作经济组织。现阶段，把农民专业合作社简单视为企业是不对的，应在财政补贴、金融支持、减免税费等方面给予支持，否则现代农业很难发展起来。
第四，加快构建农业社会化服务体系。市场取向改革搞了多年，农村规模经营水平一直较低，为什么？是因为我们的农业社会化服务体系不健全。这些年农业部门一直在抓小麦收割的社会化服务，几十万台联合收割机大规模转战南北，解决了广大农民的后顾之忧。这就是社会化服务。有了这样的社会化服务体系，家庭经营的农业就完全可以走上现代化道路。
从我国实际来看，农民进城意味着3件事必须解决：就业、住房和社会保障。
总体来看，今后推进农村改革，“放活”是关键。无论构建农村公共服务体系、发育新型经济组织，还是促进生产要素回流农村，都需要“放活”。这些问题解决好了，农村改革就深化了，反过来对城市会提出改革新要求，城乡经济社会发展一体化新格局就会逐步形成。
