学者：十八大以来两岸经济社会交往法制化进程综述

　　以法聚利，以法融情——十八大以来两岸经济社会交往法制化进程综述

　　在两岸同胞打破隔绝状态、恢复交流交往的30年来，两岸的经济社会交流从无到有、由表及里，经历了持续的扩大和深化过程。2008年5月，两岸关系，逐步进入和平发展阶段，两岸经济社会合作制度化进程也随之开启，并迅速取得了突破性进展。大陆不断主导完善对两岸社会、民生各领域交流与合作的规范。一方面，主导协商谈判，通过制度化促进两岸经贸交流合作的规模化，另一方面，明确两岸行政部门与社会主体和民间交往，与两岸市场主体和经济活动的关系与边界，合理和优化市场资源配置，促进两岸经济社会融合发展，这也是大陆行政部门依据法律授权，通过海峡两岸平等协商和谈判，逐步谋求和平统一的阶段性初步实践。

　　一是维系ECFA框架的制度平台作用。在两岸两会在坚持“九二共识”的基础上实现复谈，并签署《海峡两岸经济合作框架协议（ECFA）》，构建两岸经济合作机制化平台的基础上，从2008年6月至2015年8月，海协会与海基会两岸“两会”通过先后11次会谈，累积签署了23项协议，着力解决金融、农业、航运、税务和核电等经济领域，以及医药卫生、灾害监测、食品安全、农产品检疫检验、计量检验认证、气象地震监测、民航飞安与适航、知识产权保护和投资保护等民生领域中的制度性问题，形成了初步的规范体系；同时在相应领域构建起信息通报与交换、业务会面与合作、管理与保护、人员交流与互访和重大、突发事件的危机协作处理等制度化联系沟通机制，从而大幅拓展了两岸交流合作领域，保障和推动了两岸经济社会健康发展。如今，大陆主要空港基本都开通到台湾的直达航路，开通直航港口85个。ECFA已签署生效协议执行情况良好。2011至2016年，台湾出口大陆享受ECFA关税优惠货物565.1亿美元，关税优惠227.2亿人民币。两岸一般贸易比重持续上升，加工贸易比重有所下降。台商对陆投资持续走高，并呈现多样化、扩展化、大型化等新趋势。

　　二是完善涉台经贸法律法规体系建设。其一，顶层设计保障。1994制定的《台湾同胞投资保护法》使保护台商投资合法权益走上了法制化轨道。2012年8月，两岸两会签署《海峡两岸投资保护和促进协议》，全面规范“投资待遇”、“透明度”、“逐步减少投资限制”、“投资便利化”、“损失补偿”、“争端解决”、“投资商事争议”等问题。2016年9月，为贯彻十八届四中全会精神，在两岸经济交流合作日益深化的情况下，全国人大常委会审议通过的《台湾同胞投资保护法》修正案，对负面清单以外的台资企业设立变更审批事项改为备案管理，减少了对台资企业的设立限制。国务院也已将实施细则修订任务栏为改革急需的修法项目。国台办公布了《关于进一步推动台资企业利用仲裁方式解决经贸争议的通知》，要求充分发挥仲裁在台胞权益保护中的作用，帮助台资企业运用仲裁方式保护自身合法权益，推进两岸经济交流合作。其二，地方法规跟进。近年来，地方涉台经贸法规建设同样全面铺陈，多点开花。为贯彻落实《台湾同胞投资保护法》，各省纷纷启动修订省级《台湾同胞投资保障条例》，同时建立针对防范涉台事务法律风险，保障台胞台商合法权益的保护服务制度。各省市台商服务的法治化、制度化、专业化和多元化建设取得积极进展。例如，浙江省不断推进涉台事务法制化管理，将化解涉台纠纷重心前移，建立了台胞权益保护法律顾问服务机制、出台全省涉台纠纷预报制度，并通过邀请法官、律师，在台企集中的杭州、宁波开展对涉台干部、台资企业主管的法治教育培训等活动，从纵深推进涉台法治化建设。此后，该省台商投诉案件2016年同比下降50%，2017年第一季度仅有1起。福建省出台了大陆第一个促进两岸农业合作的地方性法规《促进闽台农业合作条例》，以及深化闽台农业合作和加快台湾农民创业园发展的《若干意见》等，成为闽台农业合作持续领跑，并向更宽领域、更高层次迈进的一个缩影。重庆市率先在西部省市设立涉台法律顾问，聘请专业律师在法规制定、风险评估、处置疑难案件等方面发挥作用。大连市提出“对标上海对台工作，健全大连市台商权益保护体系”，于2017年10月成立了东北地区首个涉台服务法律顾问团。常州市组建常州涉台商事仲裁中心，聘请了支持两岸关系和平发展，同时有威望、有热情的台商担任调解员。

　　三是规范两岸金融合作。其一，搭建制度化平台。近年来，两岸金融领域合作的巨大前景引发了“台银西进”的热潮，大陆13亿人的庞大金融市场对于身处狭小台湾市场的岛内银行业是巨大的诱惑，布局大陆成为了他们的共同选择；而在陆台商因两岸未能直接通汇也遇到了融资难题。针对这一形势，十八大以来，大陆通过前瞻性的政策布局，加速了两岸金融业的交流合作。2012年8月，两岸签署《货币清算备忘录》建立货币清算机制，台湾地区人民币业务于2013年2月正式开办，截至2016年，台湾岛内人民币存款余额达3000余亿元。超过新加坡仅次于香港，中国银行台北分行人民币结算量达3780亿元人民币。2016年，大陆“十三五”规划纲要提出“推动两岸金融业合作及贸易投资等双向开放合作”。其二，政策引导台资银行业务。自两岸2009年签署《金融合作协议》和《金融监管合作谅解备忘录》到2016年，已有14家台资银行在大陆设立3家法人银行、28家母行直属分行和3家代表处；5家大陆银行在台设立3家分行与2家代表处。2017年，大陆加速推进台资银行业务开放，2017年，中国银行业协会成立台资银行工作委员会，作为政府监管部门与台资银行间政策传导、规范经营的沟通平台，富邦金控旗下的富邦华一银行取得大陆境内公民人民币业务牌照，成为首个在大陆取得“全牌照”的台资银行，引发多家台资银行跟进，包括同一时间在湖南长沙设点的台湾合作金库商业银行。此外，台企还自发成立了“台资银行大陆从业人员交流协会”，在广东惠州、浙江乌镇等地举办“大陆金融法规与洗钱防治讲习”，为在陆台资银行及其从业人员提供法律、财税、外汇等研究和业务交流的平台。

　　四是扩大台湾基层受益面乃至逐步实现“同等待遇”。2013年的“习萧会”上，习近平总书记指出，我们会更多考虑台湾同胞的需求和利益，积极促进在投资和经济合作领域加快给予台湾企业与大陆企业同等待遇，为深化两岸经济合作提供更广阔的空间。2017年大陆对台工作会议要求，要研究出台便利台湾同胞在大陆学习、就业、创业、生活的政策措施，积极支持台商台企在大陆更好发展，依法维护台胞权益。在此前台湾居民往来大陆免签注、实施卡式台胞证、扩大台湾个体工商户营业范围、扶持台湾青年来大陆实习就业创业的持续政策基础上，进一步为台湾民众在大陆的学习就业、社会保障和生活便利创造条件。例如，大陆民航部门和铁路部门已开始着手解决凭卡式台胞证能够自助购票、取票和值机问题，便利台湾同胞在大陆的出行。此前，一些省市已先行展开“同等待遇”试验。连续7年举办双城论坛，取得丰硕成果的上海在2015年出台政策，给予投资就业的台湾人及其亲属就医、求学、交通上的“市民待遇”，并强化投资权益保护工作；福建省则采取“非列入即开放”的“负面清单”管理模式，以“同等待遇”吸引更多台湾投资者深耕海西自贸区。

　　五是两岸司法合作成果丰硕。根据两会签署的《海峡两岸共同打击犯罪及司法互助协议》、《海峡两岸知识产权保护合作协议》、《两岸公证书使用查证协议》等，两岸业务主管部门相继建立对口联系机制，不断提高合作层次，拓宽合作领域，成效显着。两岸在司法领域的交流合作，为维护两岸同胞权益和维持两岸交往秩序发挥了重要作用。例如，在马英九当局时期，大陆方面向台方遣返非法入境人员、刑事犯、刑事嫌疑人达1000余人。同期，大陆自台湾接回的私渡去台人员也超过3.8万余人，两岸合作侦破电信诈骗案件上万起，抓获嫌疑人7000余人，缴获毒品6.67吨，并在打击人口拐卖、走私、非法传销、洗钱等方面进行合作。萧万长曾指出，两岸司法合作有效减少了东南亚诈骗案的发生。同时，两岸有关部门相互委托送达诉讼文书、调查取证超过3.8万件；双方互寄公证书副本300余万件。同期，大陆还逐步向台湾开放法律服务市场，70余名台湾地区专业人士被大陆16家仲裁委员会聘请担任仲裁员，200余名台湾地区居民通过大陆司法考试，多家台湾地区律师事务所在大陆设立代表处。2016年，台湾再度发生政党轮替后，由于执政的蔡英文当局拒绝承认“九二共识”，大陆更加强调一中原则在两岸司法互助与合作关系中的基础性地位，两年来，肯尼亚、西班牙、马来西亚、泰国、菲律宾和亚美尼亚等国多次根据一中原则，将该国抓捕的台湾籍电信诈骗嫌犯遣送回大陆接受审判，在岛内引发强烈震撼。不过，“反中”民粹鼓噪大陆“强押台湾人”的谬论很快被理性的民意淹没，岛内主流舆论咸认为，这些案件反映出，尽管两岸共同打击犯罪合作实践已久，但由于岛内司法量刑过轻，例如在2010、2011年两岸联合打击诈骗犯罪的行动中，遣送400余名台湾诈骗犯回台湾，但多被判缓刑甚至易科罚金，不足以伸张正义公义和弥补受害人的损失。包括时任台“法务部长”的罗莹雪和吕秀莲在内的政治人物，都表示台湾不应“包庇犯罪”，不应用“人权、主权”等意识形态模糊司法问题焦点。在蔡当局负隅顽抗导致两岸政治关系陷入僵局和台湾司法积弱不振、缺乏公信的情况下，大陆势必将以更为积极主动的姿态主导和推进两岸司法领域的合作，维护两岸关系健康发展和民众政党权益，也将成为两岸人民的强大后盾。

　　小结与展望

　　同时也应看到，现有的对台工作立法体系尚未完备，仍集中于反“台独”分裂活动和对台胞出入、投资等活动的规制。在十九大勾勒出深化两岸经济社会融合发展的图景，并引领国家进入依法治国新时代之时，未来一个时期，在巩固一个中国、维护台海和平稳定和深化两岸经济社会融合发展，在应对岛内政治和社会脉动的快速变动，在两岸和平发展红利的增进与分配等方面，涉台政策和两岸关系中将更加突出法治意识、法律手段和制度路径的重要性，使其能够更充分地营造公平、公正、有保障的制度环境，更积极地调节各种利益关系，更有效地维护民众合法权益并型塑清晰预期，以及提升民众对政策和交流的体验水平与获得感。通过对人的广泛权益的保障，对社会秩序和公义的守卫，对法律的尊严和权威的维护，更好地服务与中华民族伟大复兴，和“两个一百年”与“反独促统”的目标。（刘匡宇，作者系中国社会科学院台湾研究所助理研究员）